1. No ad una riforma sbagliata, Sì a migliorare il sistema
La riforma della magistratura è stata bocciata dagli elettori ma, da convinto sostenitore del No, ritengo necessaria una riflessione sulle complesse ragioni di una vicenda che ci ha fatto correre il concreto rischio di vedere compromessa l’architettura della tripartizione dei poteri, così come disegnata, nell’immediato dopoguerra, dai Costituenti.
Sarebbe infatti un errore ritenere che la vittoria del No possa essere vissuta come condivisione acritica dell’esistente e, quindi, come freno ad ogni esigenza riformatrice, con sterilizzazione di ogni critica su inaccettabili modelli comportamentali di non pochi magistrati, tollerati o comunque non efficacemente sanzionati dal Csm.
Dico questo con convinzione, anche se so bene che il vero obiettivo dei mancati riformatori era quello di intervenire sul rapporto fra politica e magistratura, spostandone il baricentro in favore della prima; e che la degenerazione del sistema correntizio e le criticità nelle valutazioni di professionalità e nella giustizia disciplinare, per quanto corrispondenti a problemi reali, erano soprattutto dei pretesti funzionali allo scopo.
Intendo allora occuparmi del reale obiettivo, senza tuttavia tralasciare ciò che ho chiamato pretesti, poiché le criticità dell’autogoverno dei magistrati, sottovalutate da decenni, da buona parte della magistratura, hanno offerto argomenti alla spinta riformatrice ed ai sostenitori del Sì e, come detto, messo in pericolo il livello di autonomia ed indipendenza di ogni singolo magistrato come voluto in Costituzione.
E questo rischio per il bene del Paese, non già dei magistrati, dobbiamo attivarci per scongiurarlo in futuro.
2. Un conflitto datato fra politica e magistratura che fa male al servizio giustizia
Per comprendere la complessità del tema in discussione è necessario riannodare le fila di una storia molto lunga, poiché questa vicenda referendaria viene da lontano.
Ci sono voluti oltre dieci anni dall’entrata in vigore della Costituzione perché venisse approvata nel 1958 la legge istitutiva del Consiglio Superiore della Magistratura, le cui competenze furono ampliate da successivi interventi della Corte costituzionale, segno evidente che fin dall’inizio la maggioranza governativa aveva intuito quanto potesse essere rilevante (e poco gradito) il ruolo di questo nuovo organismo.
La situazione non è, però, cambiata in un sol colpo e, per inerzia, pur trasferite le competenze sulla carriera dei magistrati dal Ministro al nuovo Csm, l’ordine giudiziario ha continuato a svolgere, come in precedenza, un ruolo di garanzia dell’assetto di potere esistente e, con esso, delle classi dominanti.
Soltanto dagli inizi degli anni Settanta si è cominciato ad avvertire, nelle aule di giustizia, una lenta ma progressiva affermazione del principio di uguaglianza nel concreto quotidiano esercizio della giurisdizione, anche se ancora, ad esempio, la Procura della Repubblica di Roma veniva definita “porto delle nebbie”.
Poi, però, le cose hanno cominciato gradualmente a cambiare: all’inizio sono stati i c.d. “pretori d’assalto” a non rispettare più certi santuari di potere locale e nazionale; quindi, poco per volta, tutti i magistrati entrati in carriera nella vigenza della Carta e della prima operatività del Csm hanno cominciato, nell’esercizio quotidiano della giurisdizione, sia requirente che giudicante, ad inverare la Costituzione, vale a dire a darne concreta attuazione; perché più consapevoli dei principi e dei valori della Carta e meno angustiati da preoccupazioni di carriera.
Da allora, il contrasto fra politica e magistratura è sempre stato una costante delle nostre dinamiche democratiche e, da allora, l’esigenza di una riscrittura di alcune regole è stata avvertita da pressoché tutte le forze politiche.
In un tale contesto la magistratura e, per essa la magistratura associata, ha sempre esercitato un ruolo di freno e di conservazione dei principi costituzionali in materia di ordine giudiziario.
Per non condivisibili ragioni di carattere corporativo secondo alcuni; per rispetto delle intuizioni dei Costituenti, che si erano rilevate vincenti, secondo altri.
Da quando ho fatto ingresso in magistratura, dagli inizi degli anni Ottanta, dunque, assisto a questo braccio di ferro, inespresso o palese a seconda dei momenti e dei protagonisti.
Un braccio di ferro che non fa bene alle Istituzioni ed al Paese; soprattutto perché – ne sono convinto e può essere dimostrato – il mancato funzionamento del c.d. “servizio giustizia” e dipeso e dipende, fondamentalmente, dalla mancanza di fiducia della politica nei confronti della magistratura.
E che, quindi, è un mancato funzionamento, sostanzialmente, purtroppo voluto.
A beneficio di coloro che, a fronte di un’affermazione così netta, storcono il naso, in questa sede basterà un solo esempio, con l’avvertenza che un’analisi più articolata confermerebbe la tesi.
3. Una vicenda emblematica e sconcertante
Il leghista Roberto Castelli, Ministro della Giustizia dal 2001 al 2006, non ebbe alcuna remora a teorizzare che l’efficienza del “servizio giustizia” andasse perseguita soltanto dopo aver risolto il conflitto della magistratura con la politica; ed assunse anche le conseguenti iniziative, vale a dire, fra le altre cose, si attivò per sospendere o rallentare i concorsi per il reclutamento dei nuovi magistrati, in attesa della riforma dell’ordinamento giudiziario, cui lavorava la coalizione di centro destra in quel momento al potere.
Non si mette benzina ad una macchina prima di averla cambiata.
Era questo, più o meno testualmente, lo slogan del Ministro a sostegno della scelta di mettere progressivamente in ginocchio il sistema giudiziario, privandolo del fisiologico ingresso in carriera di almeno trecento magistrati all’anno e, quindi, figurativamente strangolandolo.
Il Guardasigilli del secondo Governo Berlusconi era un ingegnere civile (e quello del primo doveva essere Cesare Previti, ma a questi si oppose il Capo dello Stato) e la circostanza fa intuire quanto (non) fosse avvertita l’esigenza di una maggiore efficienza.
Con la riforma Castelli si stabilì, poi, che i magistrati di prima nomina non potessero scegliere posti di procura (art. 13 d. lgs 5 aprile 2006 n. 160), perché si teorizzava che i nuovi magistrati, prima di diventare magistrati del pubblico ministero, dovessero svolgere, per almeno tre anni, le funzioni di giudice (idea certamente interessante, se non anche sacrosanta, poi tradita dal convincimento che l’unicità delle carriere fosse all’origine di tutti i mali).
E così, per qualche anno, le Procure dovettero affrontare sempre maggiori difficoltà, per sempre più ingestibili carenze di organico; ad Enna, ad esempio, il Procuratore Capo rimase senza sostituti per quasi un biennio.
Scelte amministrative e normative, quelle del secondo Governo Berlusconi, che misero letteralmente in ginocchio quasi tutti gli uffici giudiziari di primo grado, le Procure soprattutto.
Ci volle più di un lustro, quasi due, per recuperare e così coprire le scoperture e stabilizzare gli organici.
Un vero e proprio tsunami sulla Giustizia, lucidamente costruito da chi avrebbe dovuto curarsi piuttosto – nel rispetto dell’articolo 110 della Costituzione – dell’organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e che, invece, si curò di minarne la capacità operativa.
Si trattò di una stagione nei fatti eversiva.
4. Autonomia, indipendenza e gravi errori della Magistratura
Mancanza di fiducia, dunque, a causa di un’autonomia della magistratura dalla politica, ritenuta eccessiva, a prescindere dalle contingenti ragioni e dalla declinazione tecnica o conflittuale dei rilievi.
Il contrasto, infatti, si è manifestato e si manifesta ancora, da più di mezzo secolo (ed il Paese ha sofferto e continua a soffrire) non soltanto con sterili e preconcette polemiche, in risposta a singole indagini o esiti processuali non graditi, ma anche con critiche ragionate su quella che viene vissuta come una vera e propria invadenza del potere giudiziario, con connesse difficoltà operative per le amministrazioni locali e nazionali e per le piccole e grandi imprese,
Da tale prospettiva il ragionamento è molto più complesso ed anche molto più serio e non sono mancati tentativi di una riscrittura della Costituzione attraverso percorsi faticosi, partecipati ed assolutamente legittimi (il riferimento è alla c.d. “bicamerale” ma non solo).
In questa sede non rileva il fondamento del forte disagio per una Magistratura, secondo alcuni troppo autonoma ed indipendente, così tanto da trasformarsi in corpo separato dello Stato, se non anche in un’impazzita costellazione di monadi indipendenti, posto che un singolo sostituto procuratore della Repubblica può da solo mettere in crisi un governo o una multinazionale (e non sempre attraverso iniziative ponderate).
E, neppure, interessa prendere posizione sulle ragioni e sui torti, ovvero su costi e benefici di un tale sistema.
È, tuttavia, indubbio che se la Magistratura avesse strenuamente voluto e volesse ancora mantenere un ruolo così rilevante nelle dinamiche di potere, avrebbe sempre dovuto e deve sempre mantenere (sia come singoli che come istituzione) un profilo tendenzialmente esente da ogni imperfezione.
E, cioè, perseguire e mantenere in ciascuno dei suoi esponenti altissimi livelli di professionalità, equilibrio, senso dello stato, indipendenza, anche nell’apparire, prudenza e costante responsabilizzazione e non soltanto per preoccupazioni di carattere disciplinare.
Così non è mai stato e, purtroppo, non è neppure adesso, soprattutto in relazione alla concreta gestione del governo autonomo di sé stessa, con riferimento al quale la magistratura ha molto, anzi moltissimo da farsi perdonare.
Lo scandalo Palamara è, infatti, soltanto un’istantanea (pluridecennale purtroppo) di un andazzo, che è sicuramente ancora più datato, se volgiamo lo sguardo al passato, posto che dinamiche clientelari, corporativismo e collateralismo con (la peggior) politica hanno, fin dalla sua istituzione, minato la credibilità del Consiglio Superiore della Magistratura, ovvero (sarebbe meglio dire) delle sue maggioranze.
Un deplorevole andazzo che è certamente datato ma che, ad onta di ogni buona intenzione di autoriforma, che pure v’è stata (questo dobbiamo riconoscerlo all’attuale Csm), ha inevitabilmente continuato e continua a produrre i suoi effetti inquinanti.
È pur vero che carichi di lavoro ingestibili sono non l’unica ma la principale causa di disservizi e di episodi di mala giustizia; ma è altrettanto vero che la quotidiana presenza nelle aule di giustizia, sovente sui giornali, a volte sui social, di magistrati scortesi, maleducati, arroganti, poco professionali, non raramente anche peggio, è colpa di un autogoverno che non ha funzionato come avrebbe dovuto e che, nonostante i segnali di miglioramento, continua a non funzionare come dovrebbe e non soltanto per le scorie del passato.
5. La mancata riforma costituzionale segno evidente di sfiducia
Il tema attuale è comprendere se il naufragio referendario della (pessima) riforma Meloni-Nordio è venuto a sanare, per volere del popolo sovrano, un sistema (quello del Consiglio Superiore della Magistratura, del suo sistema disciplinare, delle sue valutazioni di professionalità, della scelta dei capi degli uffici) che meritava, invece, di essere quanto meno corretto.
Soltanto chi non ha a cuore le ragioni del Paese può sostenerlo.
Soltanto chi non ha capito il significato del sostegno necessitato alle ragioni del No di una (gran) parte degli elettori che hanno bocciato la riforma.
Soltanto chi è rimasto insensibile alle incredibili e imbarazzanti storie di magistrati incapaci (comunque promossi) e di magistrati disonesti (sostanzialmente perdonati), storie che noi magistrati conoscevamo o dovevamo conoscere (mi riferisco soltanto a quelle vere perché non sono mancate le menzogne) ma che, raccontate nei salotti televisivi, al netto di malafede e falsità, hanno fatto ancora più male.
Peraltro, non è affatto vero che tutti i casi di “mala giustizia” raccontati dai vari Porro, Gilletti e Sallusti non c’entravano nulla con la gestione opaca del governo autonomo.
Per ogni vicenda raccontata a fini elettorali e, poi, sparata sui social, all’evidente scopo di dimostrare quanto poco ha funzionato il sistema delle valutazioni di professionalità e quello della giustizia disciplinare, la riflessione andava ed andrebbe completata (dopo aver attentamente riscontrato la verità dei fatti ed esclusi i resoconti distorti o del tutto falsi) accertando se quel singolo magistrato (responsabile in ipotesi di una decisione bizzarra, di una omissione imperdonabile, di un comportamento indegno, di una pubblica esternazione imbarazzante, di un manifesto scarso rispetto per colleghi, avvocati, personale di cancelleria, testimoni e imputati) era stato in passato già coinvolto in vicende analoghe ed era stato benevolmente perdonato o, comunque, per decenni irresponsabilmente lasciato al suo posto, in condizioni dunque di esercitare la giurisdizione in perenne potenziale pregiudizio dei malcapitati cittadini destinatari delle sue decisioni.
6. Quali riforme a Costituzione invariata?
Cosa è possibile allora fare, sulle macerie della lacerante stagione referendaria, per la correzione, a Costituzione invariata, di un sistema che deve essere riformato?
È velleitario immaginare una convergenza delle forze politiche, di maggioranza ed opposizione, con la fattiva collaborazione di magistratura ed avvocatura, su talune modifiche ordinamentali, anche minimali, per iniziative idonee ad invertire la rotta?
Servirebbe tanto, lo so, servirebbe ben altro rispetto alle poche proposte che mi accingo a rassegnare.
Ma il benaltrismo è spesso uno strumento di conservazione dell’esistente.
Nulla allora impedisce di prendere in considerazione proposte apparentemente marginali che, tuttavia, si muovono nella direzione giusta.
E, cioè, per una maggiore responsabilizzazione di ogni singolo magistrato, per l’eliminazione di ogni deriva correntizia, per un più adeguata valutazione di professionalità, per una migliore giustizia disciplinare che è già severa ma che, a volte, è stata strabica se non anche cieca.
Immagino, a mero titolo esemplificativo, una più incisiva presenza degli avvocati nei Consigli Giudiziari e, quindi, nelle valutazioni di professionalità dei magistrati e nei pareri per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi (con pieno diritto di voto per intenderci), posto che è non è accettabile che giudici e pubblici ministri si valutino fra loro e che, invece, resti marginale la posizione dell’avvocatura.
Immagino una maggior forza dei pareri dei Consigli Giudiziari, quando (raramente) si esprimono per negare la progressione in carriera di singoli magistrati, con la previsione che, soltanto a maggioranza qualificata, il Consiglio Superiore della Magistratura possa disattendere il parere negativo.
L’esperienza ci ha insegnato, al riguardo, che fra le decisioni più scandalose del Csm ci sono quelle in cui, con risicate maggioranze, sono state disattese le valutazioni negative espresse (con grande difficoltà) in sede locale.
Se un Consiglio Giudiziario all’unanimità esprime parere contrario per una valutazione di professionalità di un magistrato del distretto (e quando lo fa, lo fa per la conoscenza diretta che in sede locale hanno più o meno tutti, e stiamo parlando di laboriosità, equilibrio, attitudine, indipendenza, correttezza) non è accettabile che il Consiglio Superiore, con risicate maggioranze, ribalti questo parere.
Immagino ancora la previsione, come ulteriore sanzione disciplinare, della dispensa dalle funzioni giurisdizionali, con contestuale assegnazione definitiva del magistrato a funzioni presso altra amministrazione pubblica, previsione questa che aiuterebbe a ridurre il tasso di pietismo corporativo che, sovente, impedisce l’estromissione dal sistema di magistrati incapaci o inadeguati che, per decenni, continueranno a danneggiare ogni giorno l’immagine della toga che indossano.
Immagino (non è impossibile: basta capirne l’importanza e stabilirlo) un ingresso in carriera dei giovani magistrati caratterizzato dall’esercizio obbligatorio di funzioni requirenti, giudicanti, ma anche difensive e di collaborazione presso l’amministrazione penitenziaria, per poi, dopo un congruo periodo, l’assegnazione tendenzialmente definitiva a funzioni requirenti o giudicanti.
Immagino la possibilità di assegnare a funzioni ministeriali (ivi comprese quelle ispettive) ad oggi riservate a magistrati, a giuristi di diversa provenienza, prendendo atto che, a tutt’oggi, tali anacronistiche preclusioni sono del tutto evanescenti e incomprensibili a fronte dell’assegnazione in concreto ad alcuni posti chiave del Ministero della Giustizia riservati per legge a magistrati, a coloro che magistrato lo è stato all’origine per poi fare altro, ad esempio il parlamentare.
Immagino un codice deontologico dei membri, laici e togati, del Consiglio Superiore della Magistratura, con sanzioni severe per chi le viola.
Mi riferisco, soprattutto ma non solo, alla gestione del rapporto dei membri laici e togati del Csm con i magistrati che si autopromuovono, principalmente quando aspirano a qualche incarico direttivo. È pur vero che si tratterebbe di regole di non facile applicazione ma, in ogni caso sarebbero regole di indirizzo che alla lunga potrebbero moralizzare certe prassi.
7. Non ben’altro ma cos’altro ancora?
Poi, lo so e l’ho già scritto, c’è ben altro, ma io preferisco l’espressione cos’altro si può e si deve fare.
Ci sarebbe tanto da fare.
Sarebbe giusto ed alla lunga ne vedremmo i benefici se, fin dalle aule universitarie, i futuri giuristi riscoprissero il significato (immenso) della oggettiva politicità della giurisdizione.
Una politicità sempre più immanente con il moltiplicarsi delle fonti normative e giurisprudenziale, nazionali e sovranazionali, e con una politica sempre più incapace di risolvere i conflitti e di affrontare i grandi temi, soprattutto quelli di natura etica che il progresso ci consegna a ritmi incessanti; conflitti e grandi temi che così restano affidati alla giurisdizione, perché la politica è incapace di affrontarli e risolverli
Immaginare che ogni singolo magistrato, prima di decidere, debba e possa spogliarsi della sua coscienza è una banale semplificazione, se non anche segno evidente di analfabetismo istituzionale.
Sarebbe giusto ancora se magistrati ed avvocati, ma anche i politici superassero grette chiusure corporative e dialogassero, senza riserve mentali, per il bene del Paese.
Sarebbe un passo avanti se gli avvocati, in particolare, rinunciassero sempre a logiche di categoria ed a porre veti, ad esempio, su ogni modifica processuale anche quando non incide per nulla sulla effettiva tutela del diritto di difesa.
Sarebbe un passo avanti, da gigante però, se i magistrati, a loro volta, si aprissero per riflettere con l’Accademia e con l’Avvocatura (e poi anche con la politica) sulle dinamiche di avvio dell’esercizio dell’azione penale e sul difficile bilanciamento della sua concretezza in rapporto alle risorse disponibili.
Ho così toccato, proprio adesso e per ultimo, il nocciolo della questione sottostante il conflitto fra politica e magistratura: l’azione penale e le modalità del suo esercizio, le impalpabili dinamiche fra responsabilità del Procuratore Capo e l’autonomia dei suoi sostituti, l’evanescente obiettivo dell’uniforme esercizio dell’azione penale, affidato alla responsabilità dei Procuratori Generali, e poi ancora i criteri di priorità ed il rapporto degli uffici requirenti con il Consiglio Superiore della Magistratura.
E se questo è il nocciolo della questione è molto difficile essere ottimisti.
Ne sento parlare (a bassa voce) da quarant’anni e da quarant’anni vorrei che se ne parlasse molto di più, prima ancora che nei seminari e nei convegni, nelle aule universitarie ed in quelle di formazione dei magistrati.
Peccato, però, che se ne parla molto poco e male.
Quello che avevo da dire, l’ho scritto in anni ormai lontani (Esercizio dell’azione penale e responsabilità politica del magistrato, sulla rivista Politica del diritto – https://rivisteweb.it/doi/10.1437/3224) l’ho riletto in questi giorni, nulla è cambiato da allora, ed io nulla cambierei di quella mia analisi.
