La proposta elettorale: legge di servizio o di potere?

1. Parto da un’affermazione semplice. La legge elettorale può sembrare una disciplina neutrale, asettica perché traduce il consenso in seggi, ma questa formula aritmetica nasconde una realtà più che viva: la misura della nostra identità di cittadini, il diritto di voto.

Una parte della dottrina americana si è espressa su questo diritto in termini di libertà matrix, cioè progenitrice, perché da essa discenderebbe l’intero fascio dei diritti fondamentali della persona. Questa premessa ci dice cose interessanti a proposito del vestito che questo diritto deve indossare: quello delle libertà negative, come accadeva nello Stato liberale, o anche la dimensione pretensiva delle libertà positive.

Questa seconda accezione potrebbe suggerire utili indicazioni anche all’attuale legislatore elettorale quanto al disegno del diritto di voto tratteggiato in questa proposta.
Aggiungerei una domanda di fondo, che ho già posto in un mio saggio[1]: questa legge elettorale è una legge di servizio o di potere?

Per essere una legge di servizio dovrebbe affiancare l’elettore creandogli le condizioni necessarie per capire se e come il suo voto inciderà effettivamente sulla composizione dell’Assemblea elettiva. La stessa Corte costituzionale, nella sent. 35/2017, disse una cosa molto chiara in tema: la legge elettorale può certamente favorire la formazione di un governo stabile, ma deve essere primariamente diretta ad assicurare la rappresentatività dell’Assemblea. Quindi, volendo stabilire un ordine logico e concettuale tra le due grandezze, la governabilità deve venire solo dopo, ma non può precedere, la rappresentatività.

Saremo invece in presenza di una legge di potere, se essa tende a confermare al potere la maggioranza di turno che l’ha scritta, al solo fine di assicurarle solide chance di rimanere lì dove è. Il suo obiettivo è perpetuare al potere chi già lo possiede. Qui la legge gioca a favore dell’autorità costituita, nella prima versione a favore dei cittadini.
Vedremo a quale dei due bisogni obbedisce la proposta di legge in esame.

2. Dovrò essere breve nella narrazione diacronica del diritto di voto, che sintetizzo nei suoi punti essenziali di snodo. Inizialmente riconosciuto all’elettore nei termini di un’idoneità, non già di un diritto: precisamente, quella di selezionare l’eletto in ragione della capacità economica del primo. Questa costruzione concettuale del voto si completava nella divisione del territorio in collegi uninominali con tutto ciò che ne conseguiva, come suggeriva l’influenza della legislazione francese sul nostro giovane Stato preunitario piemontese. Tale osmosi, scelta del candidato/collegio uninominale, era peraltro conforme con la filosofia liberale, che, date le limitazioni di censo, non aveva l’ambizione di offrire proposte partitiche nel senso classico del termine, in quanto i partiti erano mere aggregazioni di notabili, uniti da una comune ideologia. L’elettore pertanto sceglieva, non il candidato a sé più vicino politicamente, essendo tutti uguali su questo terreno, ma quello da lui reputato il migliore.

Con i partiti di massa si cambiò radicalmente registro perché misero sul terreno proposte politiche plurali, antagoniste nelle idee, eterogenee negli obiettivi e diversificate nell’ambito sociale di riferimento. Questa dirompente novità spostò il potere di scegliere il candidato dall’elettore alla formazione politica a sé più congeniale, e, in un momento successivo, comportò anche il recupero a favore del primo della facoltà di cui era stato privato.

La terza fase coincise con la crisi dei partiti, una crisi che non fece sconti a nessuno, travolse tutte le forze politiche in campo, riducendole a gusci vuoti, privi di contenuti programmatici perché incapaci di una visione prospettica del bene comune. La parabola discendente toccò il fondo quando i partiti, ormai inidonei a governare la classe politica, si accaparrarono un diritto altrui: scegliere il candidato, come ultimo rimedio per recuperare un patrimonio di risorse economiche e forze umane ormai disperso. L’illegittima surrogazione del partito al cittadino era inevitabile, visto che il partito non aveva più gli strumenti tradizionali per tenere legati a sé i rappresentanti, diversamente sfuggenti al suo controllo verticistico.

Qui si sono invertiti i termini personali della relazione di voto, questa non corre più tra l’eletto e l’elettore, ma tra il partito, che conferisce il mandato in luogo dell’elettore, e l’eletto; una mossa che altera con un colpo solo sia la natura diretta del suffragio, che in quanto tale non ammette interposizione soggettiva, sia la libertà di voto, perché il cittadino è posto davanti a un aut aut, accettare il candidato selezionato in alto e calatogli in basso; oppure, votare un’altra famiglia politica; o, infine, non votare affatto.

In realtà, il cittadino non ha reali opzioni perché le alternative sacrificano la sua libertà in misura maggiore di quanto già non faccia la lista bloccata.
Da questa novazione soggettiva del rapporto elettorale esce ferita anche la relazione rappresentato/partito. Il primo si può ancora considerare indifferente alle indicazioni del partito, che, riservandogli una posizione privilegiata in lista, lo ha nominato?

La risposta è nei fatti, che vedono l’eletto aggirarsi nei luoghi della politica come una pedina manovrata dal partito. Né sarebbe utile sostenere l’immodificabilità dell’art. 67 Cost., rimasto invariato nella sua formulazione letterale e con esso nella libertà di mandato perché il problema non è nell’espressione linguistica della norma, ma nella Costituzione materiale.

Quale sarà il margine di libertà dell’eletto? Sarà disposto a pagare il proprio dissenso con la sua assenza nella successiva competizione elettorale?
A ciò si aggiunga che, mutati i termini soggettivi del rapporto politico, cambierà anche il regime di responsabilità politica: il potere premiale/punitivo passerà dalle mani dell’elettore a quelle del vertice del partito. Siamo proprio in un libro diverso da quello scritto nel 1948.

3. Ora capiamo se i due attributi del voto, uguaglianza e personalità, siano stati rispettati o meno da questo disegno di legge.

A) Per quanto riguarda l’uguaglianza, esposi il mio pensiero in occasione delle due Audizioni alla prima Commissione della Camera[2], il che mi consente di essere breve, rimettendo per un esame più approfondito al testo delle memorie consegnate.In sintesi, ritengo che il premio di maggioranza, comunque lo si ancori, sia incostituzionale. Sono consapevole di esprimere una posizione di minoranza, ma sono convinta delle ragioni giuridiche a suo fondamento.

Il premio non è una competizione tra partiti, come accade in un collegio uninominale, dove vince il seggio il candidato che ha vinto nei voti. Il premio, invece, è una correzione aritmetica successiva al voto, la quale altera l’uguaglianza dei cittadini perché aggiunge seggi alla forza vincente e, inevitabilmente, li sottrae alle perdenti, visto che la torta da dividere conserva lo stesso diametro. Da un lato, il legislatore dà; dall’altro, toglie. Questa doppia operazione aritmetica rompe, non solo la rappresentatività, ma anche l’uguaglianza del voto.

I voti entrano uguali nell’urna ma escono diseguali, perché per trasformare il voto in seggio occorrono, sostanzialmente, meno voti alla forza premiata di quanti ne occorrano alle forze penalizzate. Per questo non esiste un premio che nasce incostituzionale e poi, come per gioco di prestigio, perde il prefisso “in” perché agganciato a una data soglia di consensi. Non è il 40, né il 42, né altra percentuale, a rendere costituzionale ciò che altera il peso del voto nella sua trasformazione in seggi. La percentuale segna solo la misura della ferita al principio di uguaglianza dei cittadini davanti al legislatore elettorale: a una soglia bassa corrisponderà una lacerazione profonda e viceversa. Ciò però non significa che con il 42% la lesione scompaia perché invece resistono ancora i 70 seggi, cioè il regalo del legislatore alla coalizione, che anche per pochi punti in più ha superato l’altra, che invece riceverà i soli seggi che si è guadagnata sul campo con il consenso, ma nulla oltre.

Dunque, se proprio si voleva mantenere il premio – rimane la mia ostilità al concetto premiale in sé – almeno andava costruito su coordinate diverse. In primo luogo, stride con la ragionevolezza e la governabilità la fissità dei 70 seggi alla Camera e dei 35 al Senato, cioè una cifra matematica rigida, inflessibile al variare del consenso. La fissità segna di per sé una linea di criticità per due ragioni. Se il consenso del vincitore cresce, il premio non si riduce, rischiando di diventare sovrabbondante ai fini della governabilità, perché assegna l’intero ammontare dei seggi alla forza politica che non ha più bisogno del suo totale per la fiducia; così i seggi eccedenti le consentono di andare oltre il rapporto fiduciario e di occupare gli organi di garanzia, sottraendoli al necessario negoziato con le opposizioni, come vedremo in seguito.

Inoltre, se la distanza tra il primo competitor e il secondo è minima, il premio rimane invariato, sotto‑rappresentando oltre ogni ragionevole misura il perdente rispetto al vincente, beneficiato invece da una sovrarappresentazione eccessivamente generosa.

Infine, una legge ragionevole dovrebbe anche prestare attenzione alla distanza tra il vincitore e il primo perdente, perché premiare allo stesso modo chi vince molto e chi vince poco significa trattare con regole uguali situazioni che uguali non sono.
Ma il punto, per me centrale, è altro: la proposta in esame aggancia la soglia ai votanti, cioè a coloro che vanno a votare, peraltro sottrattele schede bianche e nulle, invece che agli aventi diritto. Questa distanza numerica in un clima di astensionismo crescente finisce per premiare la minoranza della minoranza. Il dato partecipativo non può essere trascurato nel giudizio di ragionevolezza; pertanto, se la partecipazione si è ridotta sensibilmente negli ultimi anni, una soglia astratta, identica qualunque sia l’affluenza alle urne, crea una finzione giuridica perché offre una rappresentazione delle condizioni di voto uguali nel tempo, anche se uguali non sono.

Allora se proprio si voleva mantenere il premio, esso andava agganciato a un quorum strutturale di partecipazione oppure disegnato flessibile alla curva dell’astensionismo: avremmo avuto così un premio crescente al decrescere dell’affluenza e viceversa.
Porto l’esempio francese, dove solo i partiti che hanno superato il 12,5% del consenso, calcolato sugli aventi diritto (non dunque sui votanti), accedono al secondo turno elettorale. Questo esempio è sintomo di un sistema che ha rispetto della consistenza reale del consenso, evitando di cadere nell’errore di considerare i votanti come coincidenti con gli aventi diritto, con la conseguenza di considerare maggioranza una minoranza della minoranza. Peraltro, anche il nostro Giudice supremo, sent. n. 35/2017, toccò con il suo reasoning l’alternativa votanti/aventi diritto, e non la qualificò affatto irrilevante, bensì indefinibile con la sua pronuncia perché posta in termini oscuri e imprecisi, il che indusse la Corte ad affidarla alla decisione politica del legislatore futuro.

B) Andiamo al secondo attributo del voto: la personalità. Anche qui si è procurata una ferita seria. Per molto tempo il problema è stato affrontato sostenendo il seguente ragionamento: se la lista è breve e i candidati sono conoscibili, la libertà di voto è fatta salva. Questa impostazione finisce per sovrapporre e confondere concetti che invece vanno mantenuti distinti: conoscibilità e scelta.
Lasciamo stare per un momento il diritto costituzionale. Se vado al supermarket e vedo un prodotto, leggo l’etichetta per conoscerne gli ingredienti, e se questi non sono di mio gradimento, potrò non comprarlo ed eventualmente sceglierne un altro. Questa è una conoscibilità accompagnata dalla piena libertà di opzione.

Ritorniamo al caso elettorale: se conosco i candidati della lista, ma nessuno mi piace, come mi potrò comportare? Potrei rinunciare a votare quella formazione politica; o addirittura votare il partito antagonista, o non votare affatto. Mi sembra che le opzioni in campo passino da una coercizione iniziale a una peggiore della prima. Quindi, conoscere non equivale a scegliere: conoscere serve a rendere consapevole una scelta, non a sostituirsi a essa.

È necessaria ora una rapida riflessione in merito all’emendamento sulle preferenze, ripresentato in Senato, dopo la bocciatura alla Camera. Con esso l’elettore disporrà di un massimo di tre preferenze, con alternanza di genere, per eleggere i candidati nei collegi plurinominali. Riflettiamo sui suoi effetti in termini di composizione personalistica delle Assemblee: il capolista è ancora bloccato, il canale premiale (cioè i 70 e i 35) è rimasto fuori dal meccanismo di preferenza. In sintesi, il recupero del diritto di scelta è stato solo parziale, perché, stando ai calcoli previsionali ed eseguite le sottrazioni dei posti quasi matematicamente garantiti, solo 1/5 della Camera sarà eletto secondo le preferenze: 80 su 400!

Peraltro, questo misero recupero non gioverà a tutte le forze politiche, le piccole ne sono di fatto escluse. Siccome queste ultime a stento vinceranno un seggio nel collegio plurinominale, potranno portare a casa solo il capolista, e nessuno più, per l’insufficienza delle preferenze a far scattare il secondo seggio.

Ne consegue che gli elettori dei soggetti minori avranno un diritto di preferenza solo sulla carta, una mera titolarità formale, ma nei fatti il loro preferito non entrerà in Parlamento, occupato dai candidati selezionati dal loro partito e calati in basso.

Ma ciò non è tutto. Il problema della conoscibilità riguarda anche i candidati che compongono il premio. L’elettore vede i nomi collegati alla propria circoscrizione, tra 5 o 6, ma il suo voto concorre all’attribuzione di un contingente premiale molto più ampio. La lista può essere breve graficamente ma ben più lunga negli effetti. È proprio questo il punto: sulla scheda io cittadino vedo una frazione, ma il meccanismo del premio si muove su un piano nazionale. Tant’è vero che la disciplina cerca di compensare questa oscurità con forme di pubblicità alternative dell’elenco complessivo, da affiggersi alle porte del seggio, il che è ben altra cosa. Quindi, non soltanto il cittadino non sceglie tutti coloro che contribuisce a eleggere, ma può persino non conoscerli nel momento materiale in cui vota.

Allora l’equazione da cui siamo partiti, cara alla nostra Suprema Corte, secondo la quale la “conoscibilità è uguale alla libertà di voto” non regge affatto; ma a ben vedere cade anche la premessa della conoscibilità. Se il voto espresso in un territorio può contribuire a far eleggere candidati che non appartengono alla frazione immediatamente visibile all’elettore, il rapporto tra voto, territorio ed eletto si allenta ulteriormente. È lo stesso problema che, con modalità diverse, ritroviamo nelle discipline speciali del Trentino‑Alto Adige e della Valle d’Aosta, le quali nel tentativo di correggere una prima asimmetria rischiano di passare da un’illegittimità a un’altra, come già dissi nelle mie Audizioni alla Camera.

4. Riservo la mia riflessione finale alla forma di governo. Questa, certamente modificabile nel rispetto dell’art. 139 Cost., è obbligata però a seguire la via procedurale dell’art. 138 Cost., sottraendosi così all’iter agevolato della legge ordinaria. Qui, invece, attraverso una legge elettorale si rischia di produrre effetti che toccano il rapporto Parlamento – Governo – Presidente della Repubblica.

Invero, la coalizione indica prima del voto la persona proposta per la Presidenza del Consiglio. Formalmente le prerogative del Capo dello Stato restano intatte, come resta immodificato il rapporto fiduciario. Ma il diritto costituzionale non vive soltanto di titolarità formali, nutrendosi anche di effettività dei poteri. Se il premier viene percepito come direttamente investito dal voto popolare, quanto rimane realmente libera la decisione parlamentare sulla fiducia? E quanto è libero il parlamentare di revocarla, se il proprio mandato politico ed elettorale è strettamente legato alla medesima maggioranza e alla sua leadership?

È questo il punto che nel saggio, inizialmente citato, provo a mettere a fuoco: un potere può essere riconosciuto sulla carta, ma nello stesso tempo reso difficile nel suo concreto esercizio. La fiducia rischia di trasformarsi da decisione fondativa dell’indirizzo politico di governo, risalente alle volontà delle forze partitiche presenti in Parlamento, a mera ratifica di una scelta compiuta prima, altrove e da altri attori. E così anche per i poteri del Capo dello Stato, che, pur formalmente immutati, subiscono una sorte analoga: una torsione inedita da discrezionali a vincolati, da neutrali a obbedienti alla volontà di maggioranza.

Il progetto di revisione costituzionale sul premierato aveva almeno rispettato la forma, perché si era mosso nel solco dell’art. 138 e quindi dentro un circuito fatto di maggioranze qualificate, doppia deliberazione, tempi dilatati ed eventuale referendum. Qui, invece, si rischia di conseguire per via ordinaria un effetto sistemico analogo, saltando però i contrappesi procedurali – cioè il necessario negoziato con le opposizioni – e con essi anche quelli sostanziali, perché questo premier di fatto investito dal voto popolare, dalla cui volontà discenderanno tutti gli altri organi, politici e neutrali, non conosce limiti alla sua sovranità, che è come se fosse originale, illimitata e irresponsabile.

5. Chiudo con un’immagine poetica. Si tratta di un dipinto che vidi molti anni fa: ero in Olanda e visitai i quadri di V. Van Gogh. Van Gogh dipinse i girasoli nel loro giallo reale, il colore che noi conosciamo; ma nella produzione più matura il colore cambiò, e il cielo si confuse con la terra, e il pittore ci consegnò i girasoli blu, in “Notte stellata”. È la libertà dell’artista: lui può permetterselo.Io direi di lasciare a Van Gogh il blu e di ricondurre, invece, il legislatore ai fatti e ai limiti che la Costituzione gli impone di rispettare: astenersi dall’usare strumenti minori per conseguire risultati maggiori, che non sono nella sua disponibilità, perché riservati a mezzi diversi e costituzionalmente tipizzati.

Quale risultato temo?

Mettere insieme tre cose, il premio fisso da occupazione, la selezione verticistica e quasi totalizzante degli eletti e l’indicazione di fatto cogente del premier, modifica in profondità l’assetto costituzionale senza passare per l’unica via costituzionalmente percorribile, con l’aggravante di alterare anche le fondamenta dell’edificio costituzionale, saltando con disinvoltura il limite sostanziale del permesso costituzionale. Qui si compromettono divisione dei poteri e libertà, risultato che neppure l’art. 138 Cost. potrebbe legittimamente conseguire, figuriamoci una legge elettorale, scritta con il consenso di risicate maggioranze.