Ringrazio la Commissione per avermi chiesto di offrire il mio punto di vista sul disegno di legge di riforma della legge elettorale. Non posso che manifestare il mio apprezzamento per l’attenzione e per l’interesse mostrati, convinto che dal più ampio allargamento del dibattito possano emergere utili elementi di approfondimento in ordine ai punti più delicati e controversi emergenti dalla proposta.
Comincio da una notazione statistica. Il nostro è uno dei pochissimi paesi al mondo – forse l’unico, senz’altro il solo tra le c.d. “democrazie mature” – in cui in un arco temporale di poco superiore a trent’anni (dal 1993 al 2026) si sono susseguite quattro riforme incisive della formula elettorale, mentre una quinta è oggi in discussione nelle aule parlamentari. Ebbene, due delle quattro riforme entrate in vigore in questo breve arco di tempo sono state dichiarate costituzionalmente illegittime. L’analisi delle due sentenze della Corte costituzionale (la n. 1/2014 e la n. 35/2017) che hanno stabilito, sia pure con contenuti e sfumature diverse, i criteri che deve possedere una legislazione elettorale per non violare i fondamentali principi dell’uguaglianza e della libertà del voto, ci permettono oggi di saggiare la tenuta costituzionale della proposta in campo. A questo esame saranno dedicate le note che seguono, cui mi sia consentita tuttavia una breve premessa di ordine metodologico.
1. La legge elettorale non è una legge come le altre. La materia elettorale è materia costituzionale per eccellenza, avendo strettamente a che fare con il funzionamento in concreto del principio democratico e del principio rappresentativo, con l’equilibrio della forma di governo, con l’effettività del diritto di voto sotto il profilo dei principi della libertà e dell’uguaglianza nell’espressione del suffragio, in definitiva con tutti i principali meccanismi su cui si regge l’esercizio della democrazia costituzionale. Modificare la legge elettorale significa incidere profondamente, di fatto, su ciascuno di questi delicati ingranaggi. Il fatto che, nel giro di pochi anni, ben due leggi elettorali siano state dichiarate incostituzionali rappresenta pertanto già di per sé un’evidente anomalia. Significa che per due volte il Parlamento aveva adottato una legge non in grado di assolvere al compito, costituzionalmente necessario, di costruire un meccanismo di trasformazione di voti in seggi in grado di rispettare, ad un tempo, il principio democratico, il principio rappresentativo, i principi di uguaglianza e di libertà del voto, i fondamenti della forma di governo parlamentare, e così via. L’anomalia, guardando complessivamente al progetto oggi in discussione, è ancor più macroscopica, se si tiene conto che entrambe le leggi precedentemente dichiarate incostituzionali prevedevano un meccanismo “majority assuring”, mediante l’introduzione di un premio di maggioranza. E sono state colpite (sia pure per ragioni diverse) proprio con riferimento alla disciplina dell’assegnazione di quel premio. Esse, inoltre, prevedevano meccanismi di individuazione dei singoli eletti che (ancorché tra loro non coincidenti) facevano largo uso di liste bloccate e di candidature predeterminate, che lasciavano all’elettore un margine scarso o nullo di scelta dei propri rappresentanti. E sono state dichiarate incostituzionali anche per tale ragione. Orbene, la circostanza che mi lascia esterrefatto è che, nel proporre l’ennesima riforma della legge elettorale, non si sia trovato di meglio che … riproporre un sistema “majority assuring” mediante la previsione di un premio di maggioranza, e un sistema di assegnazione dei seggi ai singoli candidati che continua a privare gli elettori di qualsiasi concreto margine di scelta degli eletti. Sarà solo per caso che nessun ordinamento costituzionale assimilabile al nostro (salvo quello greco, comunque per più versi diversissimo e in ogni caso privo di un effetto distorsivo paragonabile a quello che sarebbe prodotto dal premio concepito dal progetto di legge qui in esame) prevede, tra i molti possibili meccanismi elettorali diretti a favorire la formazione di stabili maggioranze di governo, l’introduzione di premi di maggioranza? E che soltanto l’Italia, negli ultimi cento anni, ha voluto testardamente sperimentare tale sistema (dalla legge Acerbo del 1926, alla c.d. “legge truffa” del 1953, alla legge Calderoli del 2005, al c.d. “Italicum” del 2016) che crea pesanti squilibri e che suscita in tutti gli studiosi serissime perplessità? E sarà solo per caso che listoni interminabili e indigeribili come quello previsto per i 70 seggi alla Camera (e per i 35 seggi al Senato) da assegnare alla lista o coalizione destinataria del premio di maggioranza non si rintracciano in nessuna legge elettorale al mondo? In ogni caso, ci troviamo nuovamente a discutere di riforma della legge elettorale a poco più di un anno dalla fine della legislatura. Ciò, è bene ricordarlo in premessa, non è costituzionalmente indifferente.
La Commissione di Venezia, in un non recente ma sempre attuale “Codice di buona condotta in materia elettorale” (cfr. il parere n. 190/2002, adottato dalla Commissione il 19 ottobre 2002, e recepito dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa nella sessione del 2003), ha affermato che è indice di scarsa qualità democratica la propensione di un ordinamento a troppo frequenti modifiche della legge elettorale, specie qualora esse siano adottate a ridosso delle scadenze elettorali e siano dirette a introdurre correttivi che i partiti al governo concepiscono a loro specifico beneficio, in particolare quando essi le promuovano e le approvino contro il volere o comunque senza il concorso o il consenso delle opposizioni. In particolare, il codice richiama l’importanza della stabilità del diritto elettorale e ritiene non conforme a un’aspettativa di democrazia una modifica elettorale che intervenga entro un anno precedente alle elezioni, giacché in tal caso si ingenererebbe il sospetto di una volontà di manipolazione legata a convenienze congiunturali. Può anche darsi che non esistano, allo stato, rimedi giurisdizionali attivabili al fine di impedire il consolidarsi di tale prassi.
Ciò non toglie che si tratta di una prassi tossica e deleteria, destinata alla lunga a logorare definitivamente ciò che resta di ogni sana relazione politica e di ogni reciproca legittimazione tra gli schieramenti, e a minacciare la tenuta stessa delle basi storiche e culturali di lungo periodo su cui la vicenda costituzionale ha poggiato nel corso del tempo. Già soltanto per questa ragione, sarebbe opportuno a mio giudizio che il Parlamento promuovesse una revisione costituzionale diretta a vietare esplicitamente l’approvazione di leggi elettorali nell’ultima fase della legislatura, o quantomeno a prevedere che – se ciò accade – la nuova legge elettorale sarà applicabile soltanto a partire dalla seconda legislatura successiva a quella in cui la essa sia stata approvata.
2. Venendo ai molteplici profili di incostituzionalità della proposta in discussione, mi si consenta una prima osservazione di carattere generale. Il presidente della Corte costituzionale Giovanni Amoroso, nella rituale conferenza stampa di inizio anno, ha dichiarato che «nelle sentenze che la Corte Costituzionale ha pronunciato in materia di legge elettorale nel 2014 e nel 2017 sono affermati dei principi che riguardano sia il premio di maggioranza, sia l’eventuale ballottaggio sia le candidature a liste bloccate: ci sono dei principi che la Corte ha affermato che, quindi, non potranno non costituire riferimento per la valutazione di una nuova legge elettorale». Tale rispettoso ma assai puntuale monito andrebbe preso sul serio e fatto proprio da chi si accinge ad approvare una nuova modifica delle norme elettorali, affinché si eviti di riproporre soluzioni lesive di elementari principi costituzionali posti a difesa del diritto di voto e del principio rappresentativo che già sono stati posti alla base dei due precedenti interventi della Corte. Di tali profili di illegittimità costituzionale già molti colleghi hanno parlato davanti a Voi, e prima ancora davanti alla Camera dei deputati.
Mi limiterò qui a puntualizzare alcuni aspetti che mi paiono particolarmente rilevanti. Il primo aspetto, che pare forse sottovalutato, concerne la soglia al raggiungimento della quale è previsto che scatti il premio di maggioranza, fissata come noto nel 42% dei voti validamente espressi a favore di una lista o di una coalizione di liste. A proposito del premio di maggioranza, la Corte costituzionale nel 2014 argomentò che, pur non essendo in astratto vietata – nell’ambito di sistemi elettorali a base proporzionale – l’introduzione di un premio di maggioranza a correzione del riparto proporzionale dei seggi, esso non può essere produttivo «di una eccessiva sovra‑rappresentazione della lista di maggioranza relativa» tale da generare «in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume[sse] una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto» (cfr. Considerato 3.1 della sentenza n. 1/2014). Ciò significa che non sarebbe solo vietato – come continuano a ripetere taluni commentatori – introdurre un premio di maggioranza totalmente sganciato dal raggiungimento di una soglia percentuale minima di voti, ma anche prevedere una soglia di per sé “troppo distorsiva”, ossia idonea ad alterare eccessivamente la distribuzione dei seggi rispetto a quella teoricamente risultante da un riparto meramente proporzionale.
Non sarebbe invece incostituzionale – ha successivamente precisato la sentenza n. 35/2017 – un premio di maggioranza assegnato a una lista o a una coalizione già di per sé in grado di raggiungere una robusta soglia di voti che le assicuri una maggioranza, cui il premio si limiti ad aggiungere una quota ulteriore, purché non eccessiva, di parlamentari rispetto a quelli che le toccherebbero in base a un riparto puramente proporzionale. La Corte ha sottolineato, a tale proposito, che se da un lato, in linea di principio, sfugge «al sindacato di legittimità costituzionale una valutazione sull’entità della soglia minima in concreto prescelta dal legislatore», dall’altro lato «resta salvo il controllo di proporzionalità riferito alle ipotesi in cui la previsione di una soglia irragionevolmente bassa di voti per l’attribuzione di un premio di maggioranza determini una tale distorsione della rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato, rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilità del governo del Paese e di favorire il processo decisionale».
Orbene. La sentenza n. 35/2017 ha affermato che, con riferimento alla specifica legge elettorale oggetto di scrutinio in quell’occasione, la soglia del 40% dei voti validamente espressi a favore di una lista o coalizione di liste avrebbe potuto essere ritenuta “ragionevole” e “proporzionata”. In quel frangente, occorre precisare, la Corte non si espresse in generale su quale sia in astratto la “soglia costituzionalmente accettabile”. Ha solo giudicato di quella soglia, nell’ambito di quella particolare condizione (non dimentichiamo tra l’altro che in quel contesto si ragionava di un parlamento composto di 630 deputati e 315 senatori elettivi). Non esiste, in altre parole, una soglia costituzionalmente compatibile in assoluto e per definizione, ma occorre, di volta in volta, misurarne in concreto la tenuta sotto il profilo del principio di proporzionalità, nel complesso di tutte le altre condizioni previste. Occorre, in altre parole, valutare se non vi sia il rischio – in concreto – che si realizzi ugualmente un eccesso di distorsione tale da comportare l’incostituzionalità del premio, anche qualora sia stata prevista e quantificata una soglia minima affinché il premio scatti. Difatti, riassuntivamente, la Corte ha stabilito che ciò che conta ai fini del giudizio sull’eventuale incostituzionalità dell’entità del premio è la «eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, […] e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto». Ciò non dipende soltanto dal numero di voti raccolti dalla lista (o coalizione) vincente. Dipende anche, e soprattutto, dal differenziale tra il numero di voti raccolti da tale lista o coalizione (che dunque ha diritto al premio) e il numero di voti raccolti dalla lista o coalizione arrivata seconda. Per comprendere il ragionamento è sufficiente ricordare l’esito delle elezioni del 2006. La coalizione denominata “Unione” ottenne una percentuale alla Camera del 49,81%. La coalizione denominata “Casa delle libertà” ottenne una percentuale del 49,74% (entrambe ampiamente superiori alla soglia attualmente in discussione del 42%). Quei (soli) 25.000 voti di differenza (pari a un misero 0,7%) comportarono un differenziale di quasi 70 seggi (pari a circa il 15%). E fu quel differenziale a balzare agli occhi e a mostrarsi plasticamente come manifestamente incostituzionale. Non dimentichiamo che il premio assegna alla coalizione che si classifica per prima un numero aggiuntivo di seggi (che nell’attuale proposta è pari a 70 alla Camera e a 35 al Senato, ovvero al minor numero che consenta alla coalizione di raggiungere comunque, sommando i seggi conquistati mediante il riparto proporzionale, la soglia di 220 deputati e di 113 senatori) che vanno ovviamente sottratti al riparto proporzionale che interessa le altre coalizioni. Se la coalizione classificatasi per seconda ha ottenuto un numero di voti inferiore ma molto vicino al numero di voti ottenuti dalla coalizione vincente (come successe – appunto – nel 2006), la distorsione della rappresentanza diventa di per sé abnorme, indipendentemente dal fatto che la coalizione vincente (anzi magari entrambe) abbia superato la soglia del 42%. Ciò risulterà ancor più enfatizzato nel caso, nient’affatto improbabile, in cui ulteriori coalizioni, o liste singole non coalizzate, raccolgano un numero di voti insufficiente a superare le soglie minime di accesso al riparto. Il che aumenterebbe inevitabilmente l’effetto disproporzionale. A fronte di risultati quasi uguali, le due coalizioni classificatesi prima e seconda vedrebbero differenziata la propria rappresentanza in termini di seggi anche del 20% o più. In altre parole, non è vero che la previsione di una soglia del 42% dei voti validi affinché scatti il premio metta di per sé al riparo il premio stesso dall’illegittimità costituzionale per “eccessiva distorsione”. Il tutto dipende dalla distribuzione in concreto dei voti tra le varie liste o coalizioni concorrenti, e ciò finisce per rendere di per sé incostituzionale il meccanismo del premio, proprio in quanto la ragionevolezza (ovvero la “non eccessiva sproporzione”) della distribuzione finale dipende dalla casualità del risultato che di volta in volta concretamente si verificherà, rispetto alla distribuzione effettiva dei voti tra le diverse coalizioni.
3. Un secondo profilo di incostituzionalità riguarda la disposizione che è stata inserita all’ultimo istante, mediante l’approvazione di un emendamento discusso nel corso dell’esame in aula alla Camera, la quale prevede che, ai fini del raggiungimento della soglia del 42% dei voti validi che dà diritto all’assegnazione del premio, non si tenga conto dei voti espressi a favore delle liste, ricomprese nella coalizione, che non siano state ammesse al riparto dei seggi. Si tratta di tutte le liste che non abbiano singolarmente raggiunto la soglia del 3% dei voti validi, salvo il “ripescaggio” della (sola) prima lista, tra quelle coalizzate, rimasta al di sotto di tale soglia.
Ebbene, tale meccanismo dà origine a un sistema irragionevole, e pertanto insuscettibile di superare il “test di proporzionalità” invocato dalla Corte costituzionale, per almeno due motivi. Si premette che, come ha espressamente sottolineato la Corte nella sentenza n. 35/2017, non è affatto di per sé irragionevole prevedere soglie di sbarramento che impediscano la distribuzione di seggi a favore di singole liste che non raggiungano un numero minimo di voti validi. In linea generale, infatti, «anche la previsione di soglie di sbarramento e quella delle modalità per la loro applicazione […] sono tipiche manifestazioni della discrezionalità del legislatore che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica, e contribuire alla governabilità». Né, ribadisce la Corte nella medesima sentenza, è di per sé irragionevole la compresenza di una soglia minima di sbarramento e di un premio di maggioranza.
È però irragionevole prevedere un meccanismo 4in forza del quale i voti espressi in favore di liste non ammesse al riparto proporzionale dei seggi non siano in alcun modo conteggiati ai fini del raggiungimento della soglia coalizionale stabilita per la conquista del premio di maggioranza. L’elettore, nel momento in cui compila la scheda elettorale, si esprime contemporaneamente a favore di una lista e a favore di una coalizione. Offre dunque, insieme, un contributo alla consistenza numerica della lista prescelta e un contributo complessivo alla determinazione della cifra elettorale della coalizione entro cui quella lista ha scelto di schierarsi, che rileva ai fini dell’assegnazione del premio di maggioranza. Ciò è ancor più enfatizzato dalla previsione che tutte le liste della medesima coalizione devono – a pena di esclusione – indicare all’atto della presentazione il nominativo della persona individuata come candidato a ricoprire la carica di Presidente del Consiglio dei ministri, la quale deve essere la stessa per tutte le liste coalizzate. Quindi l’elettore sa che, con il suo voto, sta contemporaneamente contribuendo sia alla determinazione della rappresentanza parlamentare della lista che ha votato, sia al raggiungimento della soglia affinché la coalizione di cui quella lista fa parte raggiunga il premio, sia infine all’individuazione di colui (o colei) che l’elettore medesimo desidera sia indicato al Presidente della Repubblica come persona da nominare ex art. 92 Cost. alla carica di Presidente del Consiglio dei ministri.
Ebbene, la previsione in parola produce almeno due effetti distorsivi la cui irragionevolezza pare al sottoscritto insuperabile. In primo luogo, priva totalmente di valore il voto dell’elettore il quale si è espresso a favore di una lista, di una coalizione e di un leader, non soltanto con riferimento al voto di lista, ma anche con riferimento al voto di coalizione e al voto in favore del leader. E dunque determina una clamorosa violazione del principio di uguaglianza del voto rispetto ad altro elettore che ha espresso la medesima preferenza in favore della medesima coalizione e del medesimo leader, il cui voto sarà conteggiato ai fini del raggiungimento del premio di maggioranza sol perché, a differenza del primo, avrà scelto, all’interno della medesima coalizione, una lista ammessa al riparto.
Qui, in altre parole, non viene solo in gioco il principio in forza del quale non è irragionevole scoraggiare l’eccesso di frammentazione, perché l’effetto del mancato conteggio dei voti espressi in favore di liste che non abbiano raggiunto la soglia si riverbera anche sulla consistenza complessiva della coalizione, alla quale l’elettore aveva espressamente indirizzato il proprio voto. Vi è un secondo, e ancor più grave, effetto distorsivo che fa dubitare della tenuta, in termini di ragionevolezza, del suddetto meccanismo. Può aversi il caso (anzi, è molto probabile che si verifichi il caso) che due coalizioni superino la soglia del 42%. In tale ipotesi il premio andrà assegnato a quella, tra le due coalizioni, che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi. Peccato che, al fine del conteggio di questi ultimi, non si computino quelli attribuiti alle liste coalizzate che non sono state ammesse al riparto. Il che può comportare che la coalizione che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi, sol perché parte di questi voti siano stati scartati in quanto assegnati a liste non ammesse, non ottenga il premio, e che quest’ultimo vada alla coalizione piazzatasi per seconda, solo perché – per ragioni magari del tutto casuali – essa abbia “scartato” meno voti in quanto un minor numero di liste, tra quelle ricomprese nella coalizione, è risultata “sottosoglia”. Inoltre, il meccanismo per cui viene “salvata”, per ogni coalizione, la prima tra le liste “sottosoglia”, potrebbe produrre il risultato paradossale che in una coalizione una lista che abbia ottenuto il 2% dei voti risulti priva di rappresentanza (perché magari altra lista della stessa coalizione ha conseguito il 2,1% di voti), mentre in un’altra coalizione una lista che abbia ottenuto lo 0,9% dei voti conquisti qualche seggio parlamentare, solo per la ragione, del tutto casuale e indipendente dal consenso che essa è stata in grado di conquistare, che nessun’altra lista ha ottenuto un consenso superiore al suo tra quelle rimaste “sottosoglia”.
Tutto ciò rischia in concreto di produrre «una sproporzionata divaricazione tra la composizione di una delle due assemblee che compongono la rappresentanza politica nazionale, centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, da un lato, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto» (cfr. ancora la sentenza n. 35/2017). Una maggioranza di elettori si era espressa a favore di una coalizione, ma il premio di maggioranza viene attribuito alla coalizione classificatasi per seconda. E una lista votata da un numero maggiore di elettori rimane fuori dal Parlamento, rispetto a una lista votata da un numero minore di elettori, che invece sarà rappresentata. Lo si ripete: il singolo elettore non si esprime solo a favore di una lista, bensì – contemporaneamente – a favore di una lista e anche di una coalizione. Il mancato conteggio del suo voto in favore della coalizione, oltre a costituire una palese violazione dell’uguaglianza del suo voto rispetto a quello di tutti gli altri elettori che si sono espressi a favore della medesima coalizione votando un’altra lista che sia stata ammessa al riparto, altera complessivamente il risultato, potendo produrre il risultato di trasformare una coalizione minoritaria (ossia classificatasi per seconda) in coalizione maggioritaria, addirittura degna di una del tutto immeritata, e comunque irragionevole, sovrarappresentazione grazie al premio. Con riferimento, infine, alla previsione in forza della quale il meccanismo del premio è destinato a scattare soltanto nei casi in cui la medesima coalizione lo abbia conquistato in entrambi i rami del Parlamento, si osserva quanto segue. La norma è il frutto di una modifica introdotta in accoglimento delle molteplici perplessità sollevate dalla dottrina giuridica rispetto al rischio, presente nella precedente formulazione, che il premio potesse scattare in uno solo dei due rami del Parlamento, ovvero che potesse scattare in favore di una coalizione alla Camera, e di una coalizione diversa al Senato. Poiché la Corte ha chiaramente sottolineato che la rinuncia alla piena applicazione del principio di uguaglianza “in uscita” del voto (nell’ambito di una formula elettorale che per il resto è strutturalmente proporzionale) deve quantomeno essere giustificata – in termini di proporzionalità e ragionevolezza – dall’effettivo raggiungimento dell’obiettivo di garantire stabili maggioranze di governo, l’originaria formulazione offriva il fianco a un evidente rischio di incostituzionalità. Il premio di maggioranza può al limite avere una giustificazione costituzionale quando sia realmente capace di realizzare il proprio scopo. Se non lo è, esso diventa intrinsecamente incostituzionale. E dunque il meccanismo del premio appariva in sé e per sé incompatibile con un sistema parlamentare a bicameralismo paritario in cui la Costituzione assegna a entrambe le Camere il potere di conferire e revocare la fiducia al governo, qualora consentisse il prodursi di due maggioranze diverse nei due rami del Parlamento.
La soluzione tuttavia non persuade. La Costituzione prevede un sistema parlamentare fondato sulla contemporanea esistenza di due Camere del tutto indipendenti l’una dall’altra, la cui elezione è affidata a due meccanismi necessariamente (almeno in parte) diversi (stante la previsione dell’art. 57 per cui il Senato deve essere eletto “a base regionale”), il cui elettorato passivo (sebbene non più quello attivo) è a sua volta differenziato, che operano sulla base di regolamenti diversi, e così via. Che la distribuzione dei seggi in una delle due Camere possa dipendere dal risultato elettorale dell’altra Camera finisce per legare irragionevolmente due organi che la Costituzione ha espressamente voluto fossero il prodotto di due distinti procedimenti di formazione e dunque di legittimazione. Il sistema elettorale in discussione fa dipendere la formazione delle maggioranze in un ramo del parlamento dal risultato elettorale che si produce nell’altro. Ciò, a parere del sottoscritto, costituisce un ulteriore profilo di irragionevolezza complessiva del sistema, che porta ad una conclusione drastica: il meccanismo del premio appare in sé e per sé incompatibile con un sistema parlamentare a bicameralismo paritario in cui la Costituzione assegna a entrambe le Camere il potere di conferire e revocare la fiducia al governo.
4. Il terzo profilo di macroscopica ed evidente incostituzionalità riguarda la (doppia) modalità di assegnazione dei seggi ai singoli candidati. Anche su tale aspetto la Corte costituzionale, nel 2014, è stata molto chiara: è incostituzionale ogni meccanismo che privi «l’elettore di ogni margine di scelta dei propri rappresentanti», attribuendolo totalmente ai vertici dei partiti che compilano le liste elettorali (cfr. il Considerato 5). Le attività dirette alla selezione dei candidati devono «essere preordinate ad agevolare la partecipazione alla vita politica dei cittadini ed alla realizzazione di linee programmatiche che le formazioni politiche sottopongono al corpo elettorale, al fine di consentire una scelta più chiara e consapevole anche in riferimento ai candidati».
In altre parole, sono vietate le liste bloccate di dimensioni abnormi, come quelle a suo tempo previste dalla legge Calderoli, che impediscono di fatto all’elettore non soltanto un’effettiva scelta degli eletti, ma financo una compiuta conoscenza di quali siano davvero i candidati che egli, con il suo voto, concorrerà ad eleggere. Si badi bene: come precisato dalla sentenza n. 35/2017, non è di per sé vietato un sistema che preveda anche solo parzialmente l’elezione “automatica” (ossia senza ricorso al voto di preferenza) di taluni candidati (ad esempio quelli presentati come “capilista” nelle singole circoscrizioni). Però, anche in questi casi, il sistema deve essere “ragionevole”, in modo da non privare del tutto l’elettore del potere di incidere, anche con riferimento al singolo candidato (oltre che alla singola lista), sulla selezione degli eletti. Il voto di ciascun elettore, insomma, deve potersi ricollegare in qualche modo, almeno indirettamente, anche alla persona fisica del candidato o dei candidati, che devono essere da costui riconoscibili e individuabili. Faccio notare che, volendo prendere sul serio tali statuizioni, risulta probabilmente incostituzionale (sebbene la Corte non sia ancora intervenuta sul punto) anche il meccanismo di assegnazione dei seggi ai candidati previsto dalla legge elettorale attualmente in vigore, con riferimento alla c.d. “parte proporzionale”.
Tale illegittimità costituzionale non mi pare possa ritenersi adeguatamente “mitigata” dalla compresenza di candidati eletti nell’ambito di collegi uninominali. Il meccanismo di assegnazione dei seggi relativi alla parte proporzionale (che riguarda peraltro i due terzi dei parlamentari, ossia la stragrande maggioranza) è come noto concepito per funzionare “dall’alto”, anziché “dal basso”, e finisce per sacrificare completamente ogni effettivo collegamento dell’eletto al territorio ove egli è formalmente candidato. A colpi di seggi “eccedentari” e “deficitari”, il sistema consente oggi ad un elettore di Messina di contribuire con il suo voto all’elezione di un candidato della circoscrizione di Trieste. È in effetti possibile, ed è avvenuto in più di un’occasione, che i voti espressi dagli elettori in favore di una lista in una circoscrizione siano serviti in realtà per eleggere deputati di quella lista candidatisi in un’altra circoscrizione, ovvero addirittura che una lista con meno voti abbia conquistato un seggio in una circoscrizione in cui un’altra lista, che aveva raccolto molti più voti, non lo ha conquistato. Con buona pace dei principi di personalità e di uguaglianza del voto. Tale effetto non solo non è abolito, ma viene ulteriormente confermato, se non enfatizzato, nella proposta di riforma, sia con riferimento ai parlamentari eletti nei c.d. “collegi plurinominali” ove si assegnano i seggi con criterio proporzionale, sia con riferimento a coloro che saranno inseriti nelle c.d. “liste circoscrizionali” destinate ad assegnare i seggi conquistati da chi ottenga il premio di maggioranza. Per ciò che riguarda i primi, anche nel nuovo meccanismo l’assegnazione procede “dall’alto verso il basso”, e comporta il sopracitato “effetto flipper” che consente ai candidati in un collegio di giovarsi dei voti che la lista entro cui essi sono inseriti ha conquistato in altri collegi (e che tuttavia sono stati dati – dagli elettori – ad altri candidati). Un effetto di “sradicamento territoriale” ulteriormente enfatizzato dalla totale abolizione dei collegi uninominali che oggi, almeno, garantiscono l’elezione di un certo numero di candidati effettivamente legati al territorio e riconoscibili dagli elettori (ancorché forzatamente costretti a condividere il loro destino con le liste plurinominali, stante il divieto di voto disgiunto). Ciò che risulta tuttavia ulteriormente foriero di un macroscopico effetto incostituzionale è il sistema di attribuzione dei seggi ai singoli candidati destinatari del premio di 70 seggi alla Camera e di 35 seggi al Senato. Essi sono tutti inseriti in una lista a parte. Apparentemente anche questa seconda lista è “circoscrizionale” (e quindi gli elettori la “leggono” sulla scheda elettorale e ne percepiscono la consistenza: si tratta di 26 liste di circoscrizione alla Camera e 18 al Senato, escludendo il Trentino‑Alto Adige e la Valle d’Aosta). Ma in realtà tali apparenti liste circoscrizionali non sono altro che una frazione di una lista nazionale complessiva. Dal momento che la coalizione che conquista il premio si vede assegnati tutti i seggi che esso garantisce, indipendentemente dal risultato che ciascuna lista ha ottenuto nella singola circoscrizione, quello che risulterà eletto in blocco sarà un unico grande listone nazionale, composto dalla somma di tutti i 70 (o 35) candidati apparentemente “spezzettati” nelle singole circoscrizioni. È quindi un inganno sostenere che il singolo elettore sia messo nelle condizioni di “conoscere” i candidati che saranno eletti con il premio nella sua circoscrizione. Egli, in realtà, “conosce” un ridottissimo segmento di un numero assai alto (70+35) di eletti su base nazionale. Inoltre, qualora il premio scatti, i 70 candidati alla Camera e i 35 candidati al Senato saranno tutti certamente eletti, mentre gli eventuali seggi eccedenti rispetto al numero massimo di 220 alla Camera e di 113 al Senato saranno sottratti a quelli conquistati nel riparto proporzionale all’interno dei collegi plurinominali, ossia quelli (almeno tendenzialmente) più “vicini” agli elettori che hanno espresso i singoli voti. Si noti bene: ai fini dell’elezione con il premio dei candidati delle apparenti “liste circoscrizionali”, il risultato circoscrizionale ottenuto da ciascuna coalizione non conta assolutamente nulla. I singoli seggi previsti nella singola circoscrizione scatteranno tutti in favore della coalizione vincente a livello nazionale anche se in quella specifica circoscrizione la coalizione che si aggiudica il premio dovesse perdere 90% a 10%. E in ogni caso, l’elettore contribuirà con il suo voto ad assegnare l’intero premio, e dunque non sarà mai in grado di sapere quali deputati o senatori ha effettivamente contribuito ad eleggere. L’effetto è addirittura paradossale nelle due Regioni in cui l’assegnazione dei seggi avviene mediante un sistema diverso (Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige). Qui l’elettore, sulla scheda, non troverà nessun ulteriore nome, accanto a quello del candidato nel collegio uninominale, ma qualora egli scelga uno dei candidati che abbiano deciso di collegarsi a gruppi politici che si presentano anche nel resto del paese, il suo voto contribuirà anche all’eventuale elezione di tutti i (70 o 35) candidati del listone nazionale. Il suo sarà un voto totalmente al buio, che inconsapevolmente contribuirà all’elezione di candidati che egli non è neppure messo nelle condizioni astratte di conoscere.
Tutto ciò, ha affermato la Corte, viola il principio del necessario collegamento rappresentativo tra elettore ed eletto. Deve essere chiaro che una lista circoscrizionale di candidati la cui sorte è totalmente slegata dal risultato circoscrizionale non è una lista circoscrizionale, bensì una mera frazione di un unico grande listone nazionale, del quale il singolo elettore non ha alcuna idonea conoscenza e sul quale non è in grado di esercitare alcun effettivo controllo. E ciò, secondo la Corte costituzionale, non è compatibile con il principio della libertà di voto. Infine, l’assegnazione a livello nazionale di tutti i seggi corrispondenti al premio di maggioranza avverrà anche al Senato, con buona pace dell’art. 57 della costituzione che ne garantisce l’elezione “a base regionale”. Con un’aggravante in più. Anche al Senato, nel caso in cui il numero di 113 senatori venga superato dalla somma tra seggi conquistati a seguito della ripartizione proporzionale e seggi assegnati con il premio, ad essere “sacrificati” (ossia sottratti alla coalizione per rispettare il prescritto numero massimo di 113) saranno quelli conquistati all’interno delle circoscrizioni regionali (per la precisione, tali seggi saranno sottratti alla lista o coalizione vincitrice nelle regioni in cui essa abbia ottenuto gli ultimi seggi con i resti minori). Ciò aggraverà ulteriormente l’effetto distorsivo a favore della rappresentanza “nazionale” e a scapito di quella “regionale” cui fa riferimento l’art. 57.
5. Un breve accenno va infine dedicato a quanto stabilito all’art. 1, comma 6, il quale sostituisce l’articolo 14 bis, comma 3 del DPR n. 361/1957, nella versione attualmente vigente, con la previsione che «contestualmente al deposito del contrassegno di cui all’articolo 14, i partiti o i gruppi politici organizzati depositano il programma elettorale, nel quale dichiarano il nome e cognome della «persona da indicare come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri».
Le liste che si presentano coalizzate hanno l’obbligo di indicare il medesimo nome. Si precisa che «sono fatti salvi le prerogative del Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92 della Costituzione, nonché il rispetto di quanto disposto dall’articolo 67 della Costituzione», ma la nuova disposizione non fa venir meno i forti dubbi di costituzionalità con riferimento ai principi che reggono non soltanto la nomina del Governo, e le connesse prerogative del Presidente della Repubblica, ma altresì la fase del conferimento della fiducia e della successiva vicenda del rapporto fiduciario, che la Costituzione affida alla dinamica degli equilibri parlamentari risultanti dalla composizione delle Camere. Perché qui i casi sono due. O l’indicazione della «persona da indicare come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio» è da intendersi come totalmente sprovvista di un qualsiasi valore giuridico, ma allora non si comprende per quale ragione tale requisito sia addirittura previsto a pena di esclusione. Oppure l’intenzione è quella di rendere quell’indicazione il più possibile vincolante ai fini della futura formazione del governo. Il che tuttavia contrasta platealmente con l’attuale testo degli artt. 92 e 94 della Costituzione. Anche all’esito dell’introduzione di una nuova versione, riveduta e corretta, di quella norma, in ogni caso, la nomina del Presidente del Consiglio, a Costituzione invariata, non potrebbe ovviamente che passare dalle ordinarie vie attualmente disciplinate dai suddetti artt. 92 e 94, ed essere dunque rimessa alla iniziale decisione del Capo dello Stato e al successivo vaglio di un voto di fiducia completamente libero da vincoli normativi (come appunto risulta platealmente dall’espresso richiamo operato dalla norma non solo all’art. 92 ma altresì all’art. 67, che attribuisce ad ogni singolo parlamentare la rappresentanza della Nazione senza vincolo di mandato, fosse pure il “mandato” risultante dall’impegno sottoscritto dalla lista che lo ha eletto a “indicare” una specifica “persona” alla carica di Presidente del Consiglio).
L’impressione è dunque che tale ambigua formulazione alluda al progetto di revisione costituzionale degli artt. 92 e 94, il quale tuttavia giace tuttora in attesa della prima lettura alla Camera, dopo una prima approvazione in Senato, e che sottintenda la volontà di realizzare “sostanzialmente” – e senza l’impaccio di defatiganti doppie letture e rischiosi referendum confermativi – i medesimi effetti che l’interruzione del percorso politico della revisione costituzionale finalizzata all’introduzione del c.d. “premierato” impedirebbero di raggiungere. Deve peraltro essere chiaro che la legge elettorale non può costituire lo strumento per la realizzazione di una sorta di “premierato di fatto” in assenza di modifiche costituzionali che ne legittimino eventualmente la disciplina, e non può pretendere di produrre i medesimi effetti di una revisione cui si sia deciso di rinunciare.