Il rischio di un cortocircuito istituzionale

Ringrazio molto la Commissione Affari Costituzionali del Senato per l’invito a questa audizione.

Il testo è migliorato rispetto a quello precedentemente presentato alla Camera e poi interamente sostituito dal nuovo testo base dell’AC 2822. Restano, tuttavia, alcuni profili critici.

Vengo agli aspetti positivi, che elenco brevemente.

1. Anzitutto, l’innalzamento della soglia per l’ottenimento del premio di governabilità, fissata al 42%.
2. Ancora, il computo, ai fini della cifra elettorale nazionale, dei risultati ottenuti dalle liste in Valle d’Aosta e in Trentino‑Alto Adige. Inoltre, i seggi ottenuti in tali collegi dalla coalizione vincente non si sommano a quelli ottenuti a titolo di premio, per cui gli eventuali seggi in sovrannumero, nel caso in cui la coalizione aggiudicataria del premio coincida con quella vincente in tali collegi, vengono sottratti dal premio di governabilità, così da non superare la soglia massima di seggi attribuiti alla coalizione vincente.
3. Va poi segnalato il meccanismo di coordinamento degli esiti tra Camera e Senato, secondo cui, per ottenere il premio ed evitare il riparto proporzionale dei seggi, è necessario superare, in entrambe le Camere, la soglia del 42%.
4. Infine, merita di essere segnalato l’obbligo, previsto dal disegno di legge, per i candidati inseriti nelle liste circoscrizionali di candidarsi ad almeno un collegio plurinominale della medesima circoscrizione. Si tratta di un’innovazione importante ai fini della conoscibilità, da parte degli elettori, della composizione delle liste e, quindi, della formazione di un voto pienamente consapevole.

Vi sono, tuttavia, anche alcuni aspetti negativi, talune criticità, che meritano di essere segnalate. Si tratta in particolare dei seguenti profili:

1. la mancata alternanza di genere per la composizione delle liste circoscrizionali:  desta perplessità la scelta del disegno di legge di non prevedere l’alternanza di genere tra i candidati inseriti nelle liste circoscrizionali. Vero è che, per queste ultime, resta la quota massima del 60 per cento per il genere sovrarappresentato nel totale nazionale dei candidati. La ragione del mancato inserimento è probabilmente dovuta al fatto che i candidati nelle liste circoscrizionali vengono eletti, in caso di raggiungimento della soglia, in blocco. Sarebbe forse stato più coraggioso e più coerente con l’impianto complessivo della legge allineare, in piena continuità con l’art. 51 Cost., le candidature delle liste circoscrizionali a quelle collegiali.
2. il quantum del premio: il premio di governabilità risulta ancora eccessivamente elevato. Se si sottraggono i seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si attesta infatti intorno al 56% dei seggi (70 alla Camera, 35 al Senato), pari a 220 deputati alla Camera e 113 al Senato. A tali seggi possono poi aggiungersi quelli conquistati nella circoscrizione Estero dalle medesime forze politiche, con l’effetto di incrementare ulteriormente la consistenza della maggioranza parlamentare (un rischio concreto, anche alla luce della modifica delle ripartizioni della circoscrizione Estero). Sarebbe probabilmente più cauto prevedere un premio inferiore, attestato quanto meno intorno al 55%, ossia su una soglia analoga a quella considerata dalla Corte costituzionale nelle pronunce relative sia alla legge Calderoli sia all’Italicum (sentt. nn. 1/2014 e 35/2017). In generale, sarebbe necessario riflettere sulla congruità del premio non solo in termini di distorsione della rappresentatività, ma anche in relazione allo svolgimento di talune funzioni costituzionalmente rilevanti del Parlamento, che richiedono di garantire il ruolo delle opposizioni in alcune scelte cruciali per la vita dell’ordinamento (ad es. nell’elezione del Presidente della Repubblica o nella revisione costituzionale).
3. l’assenza di ballottaggio: vi è poi un problema di opportunità che, tuttavia, lambisce anche il profilo della razionalità interna del disegno di legge. L’assenza di un turno di ballottaggio in un sistema che ambisce a essere majority‑assuring rischia, infatti, di produrre una vera e propria eterogenesi dei fini. Gli esiti elettorali sarebbero radicalmente diversi a seconda che una coalizione raggiungesse o meno la soglia del 42%. Nel primo caso, essa beneficerebbe del premio di governabilità; nel secondo, i seggi verrebbero ripartiti integralmente secondo criteri proporzionali. Una simile discontinuità negli effetti del voto verosimilmente incentiverà la formazione di cartelli elettorali, piuttosto che autentiche alleanze di governo fondate su un progetto politico condiviso da sottoporre agli elettori. Il rischio è quello di favorire l’inclusione, all’interno delle coalizioni, di formazioni estremistiche, incluse non già per affinità programmatica, bensì esclusivamente per raggiungere la soglia del 42%. La conseguenza potrebbe essere la formazione di maggioranze eterogenee, frammentate e internamente polarizzate, in contrasto con lo stesso obiettivo di stabilità e governabilità perseguito dal disegno di legge. Una simile tendenza alla frammentazione potrebbe essere favorita dall’eccentrica previsione che consente di computare, ai fini del raggiungimento della soglia, la lista con la più alta cifra elettorale tra quelle che non raggiungono il 3%. Per queste ragioni, sarebbe opportuno introdurre un turno di ballottaggio. Da un lato, esso consentirebbe alle coalizioni di convergere, prima del voto, su una piattaforma programmatica, sulla quale gli elettori sarebbero chiamati a esprimersi nel secondo turno. Dall’altro lato, come noto, il ballottaggio, anche quando è collegiale e non di lista come in questo caso, tende a ridurre il peso delle ali estreme e a favorire una competizione verso il centro tra due poli che, pur proponendo alternative di governo, condividono i fondamenti democratici dell’ordinamento. Naturalmente, una simile soluzione dovrebbe essere costruita nel rispetto dei limiti individuati dalla Corte costituzionale. Sarebbe, ad esempio, opportuno fissare una soglia ragionevolmente elevata per l’accesso al ballottaggio. Una soglia intorno al 38% potrebbe rappresentare un punto di equilibrio, evitando un effetto eccessivamente disproporzionato sulla rappresentanza. Nella sentenza relativa all’Italicum (sent. n. 35/2017), la Corte costituzionale ha infatti osservato che uno dei principali profili problematici del ballottaggio risiedeva nella sua configurazione quale prosecuzione del primo turno, anziché come nuova votazione. Per questa ragione, sarebbe preferibile configurare il ballottaggio come un nuovo voto elettorale, consentendo una progressiva aggregazione delle forze politiche attorno ai due poli rimasti in competizione, naturalmente nei limiti della condivisione di un comune programma di governo, anche attraverso apparentamenti espliciti tra il primo e il secondo turno.
4. la sostanziale abolizione delle ripartizioni per la circoscrizione estero: vi è, infine, il tema della ridefinizione delle ripartizioni territoriali della circoscrizione Estero. Il disegno di legge opera una duplice scelta: da un lato, riduce da quattro a due le ripartizioni per l’elezione della Camera dei deputati – una relativa all’Europa e l’altra comprendente, sostanzialmente, il resto del mondo –; dall’altro, introduce per il Senato un’unica ripartizione, alla quale sono attribuiti i quattro seggi riservati alla circoscrizione Estero. Questa riforma pone, a mio avviso, due distinti ordini di problemi. Il primo riguarda la ratio che aveva ispirato la legge Tremaglia e, forse ancor prima, la revisione dell’art. 48 della Costituzione, adottata proprio per consentire il voto per corrispondenza ai cittadini residenti all’estero. L’attuale disciplina, infatti, non si fonda sull’idea di attribuire agli italiani residenti all’estero una rappresentanza puramente astratta, un droit de tribune completamente svincolato dal territorio di residenza. Essa mira, piuttosto, a garantire la rappresentanza delle diverse comunità italiane insediate nei vari contesti geografici del mondo, nella consapevolezza che ciascuna di esse presenta una propria storia, specifiche esigenze e peculiari bisogni, strettamente connessi ai diversi fenomeni migratori che le hanno generate. La riforma proposta elimina sostanzialmente ogni collegamento tra la rappresentanza e i territori di insediamento delle comunità italiane all’estero, finendo così per cancellarne le specificità politiche, sociali e culturali. Ne deriva un modello ibrido, che, almeno nel nostro ordinamento, non sembra trovare precedenti significativi, poiché priva la rappresentanza di qualsiasi radicamento territoriale. Vi è poi un secondo problema, interno al meccanismo di traduzione dei voti in seggi. L’attuale articolazione in più ripartizioni territoriali ha infatti il pregio di mitigare gli effetti elettorali prodotti dalle aree più popolose, rendendo contendibili i seggi delle diverse ripartizioni della circoscrizione Estero e consentendo alle diverse comunità di esprimere orientamenti politici differenziati. Con la riforma proposta, invece, le aree con le comunità italiane più numerose finirebbero inevitabilmente per determinare l’esito complessivo dell’elezione. È quindi plausibile che il risultato politico venga sostanzialmente orientato – se non definito – da tali territori. Poiché, peraltro, in alcune aree gli orientamenti elettorali risultano più favorevoli all’attuale maggioranza di governo, si ha l’impressione che questo ridisegno delle circoscrizioni possa tradursi in una forma di gerrymandering, come negli Stati Uniti viene definito: una ridefinizione dei confini delle circoscrizioni elettorali finalizzata a favorire preventivamente un esito elettorale in linea con l’orientamento politico della stessa maggioranza che promuove la riforma. Si determinerebbe così un evidente cortocircuito istituzionale, che solleva certamente rilevanti questioni di opportunità politica e di correttezza del processo elettorale.