Allarmanti profili di incostituzionalità della proposta di legge elettorale

1. Ringrazio il Presidente e la Commissione per l’invito a rendere qualche considerazione sul DDL 1971 all’esame del Senato. La delicatezza di questo provvedimento è chiaramente insita nel suo oggetto, essendo la legge recante il sistema elettorale – oltre ad altri non meno rilevanti contenuti, quali il ridisegno della Circoscrizione Estero –, quella che più di ogni altra disciplina le regole del gioco democratico, essendo il sistema per l’elezione di Camera e Senato strettamente inerente alla materia costituzionale.

Preliminarmente dev’essere segnalato che, sebbene siano state superate alcune criticità previste nel testo iniziale (l’eliminazione di un ballottaggio configurato come un referendum per l’attribuzione del premio, anziché un’elezione di parlamentari; la soglia per l’attribuzione del premio di maggioranza passata al 42%, di cui è stato altresì circoscritto il suo potenziale impatto), su cui pure avevo avuto modo di formulare qualche rilievo critico in audizione in Commissione affari costituzionali alla Camera[1], altre criticità piuttosto rilevanti caratterizzano il disegno di legge a seguito dell’introduzione di alcuni emendamenti approvati piuttosto affrettatamente in prima lettura, nella fase finale dell’iter alla Camera.

Dal punto di vista dei contenuti è inoltre rimasta immutata l’impronta di fondo del progetto, che non si può non segnalare come fortemente impattante su istituti centrali del sistema costituzionale, dato che si discute di un testo che rischia di produrre una sostanziale modifica degli equilibri della forma di governo italiana, e di produrre tali effetti a Costituzione invariata. In questo, alla luce dell’impatto che, come si vedrà, il ddl è suscettibile di produrre, non è peregrino aprire una riflessione sull’aggiramento del procedimento di cui all’art. 138 Cost.

2. Va evidenziato innanzitutto in questa sede il legame tra questo ddl ed il disegno di legge costituzionale A.C. 1921, con cui si sarebbe voluto introdurre il cosiddetto Premierato, prevedendo l’elezione diretta del Presidente del Consiglio, la “blindatura” della stabilità di governo, la subordinazione funzionale delle Camere a quest’ultimo tramite un sistema di elezione a traino ed un meccanismo – peraltro fallace – di simul simul, l’abolizione dei senatori a vita e la compressione di alcuni rilevanti poteri del Presidente della Repubblica[2]. Nel ddl costituzionale si era omesso di affrontare, tra l’altro, il tema dell’esistenza di oltre cinque milioni di italiani residenti all’estero che, votando per eleggere il Premier, sarebbero risultati decisivi, argomento su cui si tornerà a breve.

Va rilevato in merito al tema della stabilità, obiettivo oggi così insistentemente perseguito (senza tuttavia che ad esso si accompagni una riflessione sull’importanza di una “stabilità efficace”, che è cosa ben diversa dalla stabilità à tout prix, prodotta da automatismi elettorali o da legami di coalizione con finalità meramente opportunistiche), che essa appare peraltro già graniticamente assicurata dal vigente sistema elettorale, il Rosatellum, tra le cui numerose criticità va ricordato che esso ha garantito alla Camera il 59,2% dei seggi a chi disponeva del 43,8% dei voti.

Alla luce della forte somiglianza dei contenuti e degli effetti normativi, si rinnova quindi oggi l’allarme a suo tempo sollevato in relazione al ddl costituzionale sul cd. Premierato, a partire dai presidenti emeriti della Corte costituzionale, preoccupati per l’alterazione dell’equilibrio tra i poteri, che il progetto di revisione costituzionale, oggi accantonato, avrebbe prodotto, ma che si intravede tra gli effetti che il ddl 1971 è suscettibile di produrre.

3. In questo senso, con il DDL 1971 si giunge ad una sorta di aberratio ictus laddove dalla lettura delle sue disposizioni appare evidente che il tentativo in atto sia quello di produrre ora i medesimi effetti di quel progetto con un disegno di legge ordinaria in materia elettorale, rinnovando i rischi già segnalati per gli equilibri della forma di governo.

A fronte dell’urgenza di introdurre un sistema elettorale che contrasti il crescente astensionismo e rinnovi la legittimazione presso l’opinione pubblica delle istituzioni politiche, da tempo avvertite dagli elettori come distanti luoghi di privilegio, prevedendo un meccanismo di traduzione dei voti in seggi che torni a rendere le Camere rappresentative del pluralismo sociale e politico e delle istanze degli elettori, e dinanzi all’occasione di superare magari i meccanismi distorsivi ed opachi del Rosatellum, viene quindi presentato il ddl 1971. In esso, come le audizioni di numerosi costituzionalisti stanno evidenziando, si contempla nuovamente un complesso marchingegno finalizzato a porre le Camere nella disponibilità del Governo, rendendole ancor meno rappresentative, e finendo col produrre un funzionamento della nostra forma di governo lesivo del ruolo costituzionale del Presidente della Repubblica e di quello delle Camere, oltre a comprimere ulteriormente i principi di libertà ed uguaglianza del voto.

Non era semplice raggiungere tutti questi risultati insieme, ma ci si è riusciti tramite alcune scelte profondamente discutibili, in quanto sembrano allontanare il sistema elettorale proposto dai principi costituzionali della materia. La prima deriva dall’aumento del peso delle liste bloccate, eliminando i collegi uninominali oggi previsti, allentando ulteriormente il rapporto elettore‑eletto. La scelta è aggravata tramite la previsione della possibilità di cumulare fino a cinque pluricandidature per ogni candidato, sommandosi a questo la previsione per cui le pluricandidature sono non più solo una facoltà, ma un obbligo[3]. La seconda è rappresentata dalla previsione di un premio nazionale abnorme che aggancia agli eletti (dello schieramento che ottenga almeno il 42% in entrambe le Camere) l’elezione di ben centocinque parlamentari aggiuntivi, inseriti in un listone di coalizione nazionale e bicamerale, dato che il premio scatta solo se sono presenti le già richiamate condizioni. Per di più, nel premio il peso dei rispettivi partiti è predeterminato a monte, prescindendo dal voto degli elettori. Ulteriore scelta criticabile consiste nella violazione del principio dell’elezione su base regionale del Senato. Infine, probabilmente la più grave tra le scelte che il legislatore sta per assumere dal punto di vista delle criticità costituzionali, è la previsione dell’obbligo giuridico, a pena di nullità delle liste, dell’indicazione del candidato Presidente del Consiglio sostenuto dalla coalizione che deposita le candidature. Con ciò si incide sui poteri del Capo dello Stato, oltre che sulla libertà del mandato dei singoli parlamentari. Questi ultimi infatti non saranno più pienamente liberi di determinarsi nelle scelte sulla fiducia al Governo, come vorrebbe la Costituzione. Analogamente, non si può fingere che non sarà pressoché azzerato il margine di manovra del Presidente della Repubblica nell’esercizio del potere di nomina del Presidente del Consiglio in apertura della legislatura, ed anche nel caso in cui debba sciogliere eventuali crisi in corso di legislatura, come pure vorrebbe il dettato costituzionale.

Risulta in definitiva la contrazione del potere di scelta dell’elettore che deriva dalla configurazione del sistema quasi come un’ordalia tra due schieramenti precostituiti in blocco, piuttosto che come l’elezione di singoli candidati alla carica di parlamentari della Repubblica. Tutto ciò sembra evidenziare che quanto più il sistema dei partiti è in crisi, tanto più esso tenta di dotarsi di strumenti che rendono prevalente il ruolo dei partiti su quello dei candidati, delle persone, e conseguentemente degli elettori, in questo ambito.

Il dato per cui soltanto chi raggiunga il 42% in entrambe le Camere otterrà il premio di maggioranza, introduce poi un elemento di irrazionalità complessiva, perché nonostante la “blindatura” di cui si è parlato, prodotta da varie forzature, su alcune delle quali ci si soffermerà a breve, il testo presenta una virtualità applicativa che lo rende suscettibile di funzionare come un sistema proporzionale. Alla luce di questa ipotesi, sembra che le distorsioni previste rispetto al principio di rappresentatività difficilmente potrebbero superare il test di ragionevolezza e proporzionalità della Corte costituzionale, laddove le compressioni dell’uguaglianza del voto in uscita si giustificano solo in relazione ad una conseguente ed adeguata garanzia di quella che, va ricordato ancora una volta, è definita nella giurisprudenza della Corte come “esigenza” della stabilità di governo, a fronte del principio costituzionale fondamentale della “rappresentanza politica” e dell’uguaglianza del voto.

Nel caso dell’attribuzione del premio, poi, il rischio di un complessivo indebolimento del ruolo delle Camere appare evidente, a fronte di un sistema elettorale che verticalizzerebbe ancor più gli assetti del potere, potendo i parlamentari candidarsi ed essere eletti solo in collegamento al nome di un candidato Premier, cui finirebbero col dovere l’elezione, imbrigliando così la dialettica parlamentare.

A ciò si aggiungano le aporie del premio segnalate, come quella rilevata dal prof. Pertici ieri, circa l’attribuzione di seggi del premio a coloro che non dovessero superare la soglia di sbarramento, o anche l’aporia della norma antiframmentazione, su cui ci si soffermerà di seguito.

4. Nel dibattito pubblico la discussione sul disegno di legge 1971 si sta concentrando sul tema delle preferenze. Non essendo ancora disponibile il testo di un possibile emendamento che le introduca, ed alla luce dell’ampia trattazione nelle audizioni in corso dei problemi connessi alla strutturazione del sistema elettorale in relazione alle liste bloccate e al premio, si preferisce soffermarsi su una questione sin qui poco esaminata, che meriterebbe tuttavia un approfondimento di riflessione da parte della Commissione. Il riferimento è alla disposizione che ridisegna gli ambiti geografici della circoscrizione Estero, una norma che solleva inoltre il problema del rapporto tra i voti in essa espressi e l’attribuzione del premio di maggioranza. Il quadro nel quale la questione si inserisce è quello di una disciplina già ampiamente discussa in dottrina per il suo rappresentare un unicum nel panorama comparato, che vede le grandi democrazie europee consentire sì il voto dei cittadini residenti all’estero, contemplando in alcuni casi requisiti e limitazioni, ma in nessun caso costruendo una rappresentanza separata e una quota di seggi riservata da attribuire secondo regole elettorali diverse, come avviene invece in Italia a seguito dell’introduzione della Circoscrizione Estero.

1. Il primo problema che il DDL 1971 pone riguarda la nuova articolazione delle ripartizioni della Circoscrizione Estero di cui all’art. 6, che modifica la legge n. 459 del 2001, e il relativo regolamento di attuazione. La disposizione accorpa le quattro ripartizioni geografiche in una sola al Senato e in due ripartizioni alla Camera, in particolare fondendo la rappresentanza di America del nord e e centrale e America del Sud, Asia, Africa, Oceania e Antartide in un’unica ripartizione, e lasciando invariata quella corrispondente ad Europa, Federazione Russa e Turchia. Preliminarmente si può segnalare, prescindendo da qualsiasi valutazione di merito, come una tale disposizione appaia il frutto di un’idea di rappresentanza degli italiani all’estero del tutto difforme da quella alla base della disciplina sin qui vigente, che si fondava su una forma di rappresentanza separata di comunità extraterritoriali (ma non de‑territorializzate), attribuendo quindi rilievo al formarsi di comunità riconducibili a territori, sì molto vasti, ma pur sempre identificabili e raggiungibili in termini di “rappresentanza” dai rispettivi parlamentari. L’emendamento approvato alla Camera sembra stravolgere questa ratio, portando ad una rappresentanza “atomizzata”, di monadi sparse su tutto il globo, i cui voti sarebbero forse più coerentemente da distribuire allora sui collegi elettorali di provenienza (degli elettori e/o delle famiglie di origine per gli italo‑discendenti). Pur avendo segnalato io stessa, nelle audizioni sul “premierato”, la irragionevole disparità tra le ripartizioni Europa ed Oceania, equiparate oggi ai fini della rappresentanza, la prima dieci volte più popolosa della seconda, non posso esimermi dal segnalare come la ripartizione in un ambito geografico planetario oggi proposta sembra suscettibile di trasformare il rapporto rappresentante‑rappresentato, e renderlo ancor più arduo di oggi, ove esso è reso in qualche misura gestibile grazie alle moderne tecnologie della comunicazione. Tale rapporto, in caso di approvazione dell’art. 6 del DDL 1971, diverrebbe impossibile, laddove si avrebbero senatori la cui constituency, che le norme costituzionali – ripeto, discutibilmente – vogliono separata da quella nazionale, sarà rappresentata dall’intero pianeta. Oltre a ciò, si può segnalare come la norma, come altre del DDL 1971, non sembra essere dettata al riparo di quel “velo di ignoranza” che garantisce che il legislatore crei leggi giuste e destinate a durare. Il risultato di questa abolizione delle ripartizioni elettorali della Circoscrizione Estero piuttosto che alla razionalizzazione dell’architettura del sistema elettorale, appare infatti abbastanza chiaramente orientata ad un vantaggio concreto in capo a forze politiche identificabili (come avviene per la disposizione contenuta all’art. 5, concernente l’esonero dalla raccolta delle firme chiaramente ad personam o forse ad listam[4]). Ciò è verificabile agevolmente provando ad applicare le nuove regole ai risultati delle elezioni del 2022, si prova ad applicare le nuove regole. Una simulazione agevolmente ottenibile grazie all’aiuto dell’intelligenza artificiale mostra come il risultato che si produrrebbe sarebbe significativamente favorevole all’attuale maggioranza[5]. Accorpando il Nord America, l’America centrale e meridionale e il resto del mondo in un solo enorme “super‑collegio” alla Camera, l’attuale maggioranza riuscirebbe a capitalizzare i resti e la superiorità numerica complessiva in particolare in Sud America, ottenendo poi un pareggio anche al Senato.
2. Per quanto riguarda l’esclusione dei voti espressi nella Circoscrizione Estero dal conteggio del totale coalizionale finalizzato all’attribuzione del premio, essa deriva dalla separatezza del relativo sistema elettorale rispetto a quello nazionale, e si può presumere si fondi sulla previsione di una quota fissa di parlamentari attribuiti dagli artt. 56, comma 2 e 57, comma 2, Cost. a questa circoscrizione. Tuttavia, la scelta di escludere cinque milioni di potenziali elettori dalla possibilità di concorrere all’attribuzione dell’ingente numero di 105 seggi previsti come premio alla coalizione vincente induce, o forse dovrebbe indurre a riflettere. Tale esclusione appare una criticità, laddove con essa si aggrava ulteriormente la preesistente distanza tra il “peso” degli italiani all’estero e quello degli altri cittadini. Per quanto riguarda i caratteri costituzionali del diritto di voto, la preesistente compressione dell’uguaglianza del voto in uscita, derivante da una rappresentanza intesa come diritto di tribuna, verrebbe così ulteriormente enfatizzata dall’esclusione dal conteggio di quei voti per l’attribuzione del premio, cui si unirebbe, alla luce del ddl, financo la compressione dell’uguaglianza del voto in entrata. Infatti i cittadini all’estero non avrebbero sulla scheda le liste di candidati per l’attribuzione del premio. A ciò naturalmente si potrà obiettare che già oggi il sistema elettorale della circoscrizione estero si differenzia da quello nazionale, ma l’impressione di chi scrive è che la previsione del premio di maggioranza introduca un salto di qualità nel divario tra il voto dei cittadini sul territorio nazionale e di quelli che voteranno dall’estero, che evidenzia come non mai le incongruenze da sempre presenti nella disciplina della Circoscrizione Estero. Ciò pare peraltro avvalorato anche da un secondo fattore. Su questo versante, infatti, si rende ancor più macroscopica la potenziale aporia già segnalata in relazione alla norma cosiddetta “anti‑frammentazione”, nel dibattito pubblico e politico (di cui alla modifica dell’art. 83 del TU[6], prevista all’art. 1, comma 21, del ddl), che esclude i voti ottenuti dalla seconda lista sotto soglia (del 3%), dal conteggio coalizionale complessivo utile ai fini del premio. L’effetto che tale disposizione è suscettibile di produrre è quello di una coalizione che, pur ottenendo il maggior numero di voti, la cifra nazionale maggiore, potrebbe non accedere al premio in ragione di tale previsione. Secondo lo stesso ordine di idee, si deve sottolineare che i risultati del voto di circa cinque milioni di potenziali elettori dall’estero, grosso modo corrispondenti a un milione e trecentomila votanti stando alle ultime consultazioni politiche e al numero crescente negli ultimi anni degli iscritti all’AIRE[7], finirebbero col rappresentare un ulteriore “delta” da sottrarre al totale della coalizione vincente (in termini di voti) ai fini dell’ottenimento del premio in seggi. Si segnala peraltro che mentre la disposizione che prevede la sottrazione dal totale nazionale di coalizione dei voti corrispondenti al delta del partito arrivato secondo tra i “sotto soglia” è di applicazione incerta, o potenziale, nel caso del voto dall’estero la disposizione che prevede la sottrazione dei relativi voti ai fini dell’attribuzione del premio sarebbe di applicazione indefettibile.

Si mostra così plasticamente, ad avviso di chi scrive, il rischio che il premio si possa tradurre in un meccanismo per trasformare un’esigua minoranza in un’ampia maggioranza con cui si accederebbe ai quorum richiesti dalle norme costituzionali concernenti gli istituti di garanzia.

È noto come la ratio delle disposizioni costituzionali (leggi cost. n. 1 del 2000 e n. 1 del 2001) relative alla Circoscrizione Estero fosse quella di istituire una circoscrizione ed una rappresentanza separate, per bilanciare la volontà di tutelare il legittimo desiderio di mantenere un legame con il territorio nazionale, con gli ingenti numeri derivanti dalla storica vicenda della massiccia migrazione italiana (la più alta al mondo dopo quella della Cina), e poi i numeri ancor più imponenti degli italo‑discendenti.

Tali ragionamenti si ponevano alla base della richiamata discussa e discutibile idea di “rappresentanza separata”, a seguito della quale si è istituito un diritto di voto dimidiato, elegantemente tradotto in diritto di tribuna, che nasce in connessione alle criticità della disciplina della cittadinanza di cui alla legge n. 91 del 1992. Una rappresentanza cioè che è stata sciolta allora (con le leggi del 2000 e 2001, in combinato disposto con la disciplina della cittadinanza) dala necessità di dimostrare qualsiasi legame col territorio nazionale, e che oggi tramite la correzione dell’assolutezza del principio dello ius sanguinis si è tentato di sanare, riallacciando le comunità degli italiani all’estero tra loro e col territorio nazionale. Quanto sin qui segnalato, unitamente alle vicende che hanno riguardato la disciplina della cittadinanza nel corso della legislatura, rivista con decreto‑legge n. 36 del 2025, e su cui è stata chiamata poi ad intervenire la Corte[8], richiama la necessità che il legislatore faccia i conti in maniera più organica con le aporie di quella costruzione. L’inserimento di una piccola norma nel ddl elettorale non pare insomma idonea a trattare le importanti criticità segnalate, perché da un lato prescindendo da qualsiasi idea di comunità degli italiani all’estero, accorpa e “annega” nell’unica circoscrizione planetaria al Senato e in una immensa ripartizione intercontinentale (“resto del mondo”) alla Camera quei legami che faticosamente i gruppi degli italiani all’estero erano riusciti a costruire ai fini della rappresentanza delle rispettive comunità. Ma soprattutto ripropone amplificandolo fortemente il problema dell’uguaglianza del voto nella misura in cui questi cittadini concorrono in maniera dimidiata all’elezione dei parlamentari rispetto a chi vive e vota sul territorio nazionale. E allora ancor più l’attribuzione del premio potrà derivare da numeri veramente esigui, e probabilmente da fattori casuali, in grado di determinare l’attribuzione del 17,5% dei seggi del premio, potenzialmente trasformando così un’esigua minoranza in una robusta maggioranza.

5. All’esito dell’approvazione di un simile sistema elettorale, una minoranza elettorale di voti espressi si tradurrebbe insomma artificialmente, tramite automatismi ed Artifici vari, in una robusta maggioranza di seggi parlamentari, in grado di avvicinarsi ai quorum previsti per la modifica della Costituzione senza che vi sia poi la possibilità del referendum, oltre che per l’elezione del Presidente della Repubblica.

Tutto ciò rischia di alimentare ulteriormente l’astensionismo montante.

Si spiega così l’allarme di 160 costituzionalisti, firmatari di un netto appello, ma anche il perché, sul versante opposto, di una campagna mediatica monocorde già in atto circa l’eleggibilità dell’attuale Presidente del Consiglio al Quirinale. Tornare a costruire una legge elettorale che si preoccupi di ricostruire il rapporto di rappresentanza, anziché perseguire fini ultronei, consentirebbe forse di ragionare anche in prospettiva su come vada intesa l’idea stessa di cittadinanza, prima e oltre alla garanzia della pienezza del diritto di voto e della sua uguaglianza per tutti i cittadini, dentro e fuori i confini nazionali.