Il Parlamento farebbe bene a fermarsi, e a prendere una rotta nuova e diversa

1. Premessa: l’A.S. 1971 e il Senato a un bivio

L’A.S. 1971, approvato dalla Camera il 16 luglio 2026, va letto anzitutto nella sequenza delle leggi elettorali dell’ultimo ventennio. Il Porcellum (l. n. 270/2005) introduce il binomio premio di maggioranza‑liste bloccate. È censurato dalla Corte costituzionale nella sent. 1/2014, per il premio privo di soglia minima e per le liste lunghe che sottraevano all’elettore la conoscibilità degli eletti. L’Italicum (l. n. 52/2015) ripropone il premio con soglia del 40% e ballottaggio, alla sola Camera (si collegava alla riforma costituzionale Renzi‑Boschi) e alla sola lista, con capilista bloccati affiancati dal voto di preferenza. La Corte con la sent. 35/2017 cancella il ballottaggio e salva il resto. Il Rosatellum (l. 165/2017, vigente) abbandona il premio per un sistema misto, proporzionale con tre ottavi dei seggi in collegi uninominali maggioritari. L’A.S. 1971 chiude il cerchio: cancella i collegi uninominali, generalizza le liste bloccate e ripristina il premio di maggioranza. Il quarto tempo della sequenza torna al punto di partenza.

Il Senato si trova a un bivio, salvo sviluppi al momento non prevedibili. Una prima ipotesi è che il testo dell’A.S. 1971 sia approvato senza modifiche, o almeno senza modifiche sostanziali. Si tornerebbe allora al genere del Porcellum, con il premio più blocco integrale della scelta dell’elettore, ma non al testo del Porcellum. Per un verso l’A.S. 1971 ne corregge i vizi censurati (una soglia, oggi del 42%; liste corte, da due a sei candidati), ma altri profili di incostituzionalità permangono. Una seconda ipotesi è che si riprenda in questa sede, anche con modifiche, il contenuto dell’emendamento 1.1077 (Bignami) respinto alla Camera. L’emendamento reintroduceva nel canale ordinario il capolista bloccato affiancato dal voto di preferenza, secondo il modello dell’Italicum come risultante dalla sentenza 35/2017. Si tornerebbe allora, per il canale ordinario, al modello Italicum. Ma l’Italicum che la Corte ha salvato configurava un contesto normativo diverso da quello disegnato dall’A.S. 1971. L’assunto di questa memoria è che nessuna delle due strade conduce il sistema dentro i perimetri che le sentenze 1/2014 e 35/2017 hanno rispettivamente corretto e salvato.

L’analisi svolta nei punti che seguono mostra che la gran parte dei vizi è indifferente alla scelta, perché investe congegni che l’emendamento respinto non toccava e non tocca: la struttura del premio a cifra fissa e il tetto aperto verso l’alto (§§ II.1‑II.5); la doppia condizione bicamerale (§§ II.6‑II.10); l’attribuzione nazionale del premio in Senato (§§ II.11‑II.13); l’indicazione del «candidato premier» (§ II.14). Il discrimine tra le due ipotesi investe unicamente il capitolo delle liste, e solo in parte (§ III). Seguono considerazioni sugli argini successivi e sulla responsabilità di chi concorre alla formazione della legge (§ IV), e una valutazione conclusiva (§ V).

Il metodo è quello indicato dalla giurisprudenza costituzionale (sentt. 1/2014 e 35/2017). La valutazione di una legge elettorale non si esaurisce nell’esame atomistico delle singole disposizioni, ma investe il complessivo meccanismo e l’effetto congiunto che le regole producono sulla rappresentatività dell’assemblea e sul voto personale, libero, eguale.

2. Cosa non cambia, approvando il testo senza modifiche sostanziali

2.1. Il premio a cifra fissa

L’art. 1, comma 4, del t.u. Camera (come sostituito dall’art. 1 del disegno di legge) e l’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 533 del 1993 (art. 2) assegnano il premio di 70 seggi alla Camera e 35 al Senato alla lista o coalizione che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi a livello nazionale in entrambe le Camere, e almeno il 42% dei voti validi in ciascuna di esse. Al soggetto che ottiene il premio non possono essere attribuiti più di 220 e 113 «seggi complessivi, ad esclusione dei seggi conseguiti nella circoscrizione Estero».

La novità strutturale rispetto all’esperienza pregressa sta nella cifra fissa. Il Porcellum (l. n. 270/2005) e l’Italicum (l. n. 52/2015) configuravano il premio come integrazione dei seggi fino a un livello dato (340 su 630), la cui misura effettiva si riduceva al crescere dei consensi del vincente. Qui il premio non è più un’integrazione misurata sui voti, ma una dotazione predeterminata di seggi, indifferente al margine sul secondo e all’effettivo consenso del vincitore.

L’A.S. 1971 garantisce la dotazione integra in ogni scenario. Se chi ottiene il premio non dispone dei candidati necessari «per qualsiasi motivo», i seggi sono comunque assegnati attingendo ai collegi plurinominali, con scorrimento anche ad altra circoscrizione (art. 83, comma 1-quinquies). Il seggio premiale che rimanga vacante «per qualsiasi causa, anche sopravvenuta» resta al soggetto premiato per l’intera legislatura (art. 86, comma 1). Il seggio segue il numero, non il voto.

2.2. La misura del premio e il voto 2022

Perché proprio 70 e 35, e non 60, 50, o un premio variabile? La risposta emerge da una simulazione sui risultati del 2022 (dati Ministero dell’interno – Eligendo), già svolto nella memoria presentata alla Camera il 12 maggio e qui ricalcolato secondo la meccanica del testo trasmesso (Tabelle 1 e 2).

Al Senato, applicando il meccanismo ai voti del 2022, la coalizione premiata otterrebbe 110 seggi (107 nel riparto, più i tre conseguiti nel 2022 in Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige) oltre agli eventuali seggi esteri, a fronte dei 115 del Rosatellum. Solo il premio pieno di 35 tiene il risultato in prossimità di quel livello. Riducendo progressivamente la misura, il totale scende: con un premio di 20 la coalizione si fermerebbe a 102 seggi, appena sopra la maggioranza assoluta; con 15 scenderebbe a 99, sotto la soglia dei 101. Alla Camera l’andamento è analogo: solo misure non inferiori a 40 conservano al vincente del 2022 la maggioranza assoluta (203 seggi su 400); a 30 il totale scende a 197, a 20 a 192. Se ne desume che la misura del premio guarda al dato del 2022 ed è tarata sul livello necessario a riprodurre una maggioranza dell’ampiezza di quella allora conseguita: un lavoro di reverse engineering, che costruisce la regola sull’esito da conseguire. Né vale replicare che ogni premio si tara su scenari plausibili, e che il 2022 è semplicemente l’ultimo disponibile. A rivelare la taratura non è la misura da sola, ma il concorso della cifra fissa indifferente al consenso effettivo, della misura minima necessaria a riprodurre quella maggioranza e del tetto che, alla Camera, viene a coincidere con il risultato del 2022. Né si può opporre un raffronto con la maggioranza, persino più ampia, uscita nel 2022 dal Rosatellum. Quella nacque dalla contingenza politica derivante dalla divisione di uno dei campi contrapposti, che consegnò all’altro circa l’80% dei collegi uninominali, mentre qui è la legge, voluta dalla maggioranza pro tempore, a costruire in anticipo e a garantire in ogni scenario la maggioranza futura.

Lo scenario a premio pieno alla Camera incrocia inoltre la meccanica del tetto (v. § II.3). Nel riparto la coalizione premiata otterrebbe 219 seggi (149 proporzionali più 70 premiali). La verifica del tetto computa anche i seggi di Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige — nel 2022 il centrodestra ha vinto due dei collegi uninominali della Camera in Trentino — sicché il limite dei 220 risulterebbe superato e il riporto ricondurrebbe la coalizione a 220 seggi «domestici», cui si aggiungono comunque i seggi conseguiti all’estero. Gli scenari a premio ridotto non ne sono toccati, perché in essi il tetto non opera.

 

* Nel riparto, 219 seggi. La verifica del tetto (§ II.3) computa anche i seggi della coalizione premiata in Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige (nel 2022: almeno i due collegi uninominali vinti in Trentino): superato il limite dei 220, il riporto di cui al comma 1-ter riconduce comunque la premiata a 220 seggi «domestici», cui si aggiungono gli eventuali seggi Estero. Maggioranza assoluta: 201.

 

Nota metodologica alle Tabelle 1 e 2. Voti di lista 2022 (Camera: area Italia esclusa la Valle d’Aosta; Senato: le diciotto regioni del riparto, escluse Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige). Coalizioni simulate: CDX (FdI, Lega, FI, Noi Moderati) e CSX+M5S (PD, M5S, 3AVS, +Europa, Impegno Civico); terza forza ammessa al riparto Azione–Italia Viva. Cifre di coalizione determinate secondo la regola dell’A.S. 1971 (art. 83, comma 1, lett. c, terzo periodo, come sostituito; analogamente art. 16-bis, comma 1, lett. c, per il Senato): concorrono le sole liste ammesse al riparto, compresa, per ciascuna coalizione, la migliore lista sotto il 3% (lett. e, n. 2‑ter): nel 2022, per il CDX tutte le liste (Noi Moderati ammessa quale migliore sotto‑soglia); per il CSX+M5S esclusa Impegno Civico (+Europa ammessa quale migliore sotto‑soglia). Riparto con quoziente naturale e maggiori resti: alla Camera in sede nazionale; al Senato regione per regione, sui seggi regionali residui dopo lo scomputo dei seggi premiali, ripartiti tra le regioni con criterio demografico (al premio pieno la distribuzione coincide con quella della Tabella A, § II.12). Alla Camera le cifre comprendono i voti espressi nel Trentino‑Alto Adige, che la lettera d-bis escluderebbe dal riparto: lo scorporo non è disponibile sui file utilizzati e l’incidenza stimata non supera un seggio. I totali non comprendono i seggi eventualmente conseguiti dalla premiata in Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige né nella circoscrizione Estero. Maggioranza assoluta: 201 alla Camera, 101 al Senato.

2.3. Un tetto che può essere superato

La meccanica del tetto merita attenzione. La verifica (art. 83, comma 1, lett. f-bis; art. 16-bis, comma 1, lett. f-bis) computa nel totale della coalizione premiata anche i seggi conseguiti nelle circoscrizioni Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige, ed esclude i seggi della circoscrizione Estero. In caso di superamento, il riporto (comma 1‑ter) riconduce la premiata a 150 seggi proporzionali alla Camera, detratti quelli di Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige (150 + 70 = 220), assegnando alle altre forze un numero di seggi pari alla differenza tra 314 e quel valore; al Senato il riporto opera al livello corrispondente al numero 78 (78 + 35 = 113).

Due i rilievi. Il primo: sui dati del 2022 il tetto non è, alla Camera, un’ipotesi di scuola ma la misura effettiva del risultato, con 220 seggi «domestici», pari al 55% dell’assemblea, cui si aggiungono i seggi esteri (al Senato, sui medesimi dati, il limite dei 113 non sarebbe invece raggiunto, con 110 seggi, esclusi gli esteri). Il secondo, più grave: l’esclusione dei seggi Estero dal computo, introdotta dall’Assemblea della Camera, consente alla coalizione premiata di superare il tetto sommando i seggi conseguiti all’estero. Il limite che dovrebbe contenere la sovrarappresentazione del vincente è dunque un limite mobile, aperto verso l’alto.

2.4. Il punto di equilibrio della giurisprudenza costituzionale

La sentenza 1/2014 ha censurato il premio del Porcellum non per la percentuale in sé, ma per l’assenza di una soglia minima, che rendeva possibile una «illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare» e una «eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica […] e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto» (punto 3.1 cons. dir.). La sentenza 35/2017 ha ritenuto che la soglia del 40% dell’Italicum «non appare in sé manifestamente irragionevole», salvo il controllo di proporzionalità ove il premio determini «una tale distorsione della rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato» (punto 6 cons. dir.); e ha ricordato che «ogni sistema elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo stabile, non può che esser primariamente destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività» (punto 9.2 cons. dir.).

Si obietta, a difesa del disegno di legge, che la soglia del 42% è più alta del 40 già assolto dalla Corte, e che il premio effettivo non supererebbe la misura ritenuta compatibile nel 2017. Ma la sentenza n. 35 non convalida un premio del 15% in astratto: convalida quel premio, legato a quella soglia, con quel tetto e soprattutto con quella struttura, in cui la misura effettiva del premio decresce al crescere del consenso. Spostare anche uno solo di questi elementi abbandona l’equilibrio salvato. Il disegno di legge li sposta tutti: la struttura (da premio‑differenza a contingente fisso garantito), il tetto (55 e 56,5%, oltre i seggi esteri), la condizione (da endogena a bicamerale). La divaricazione che la Corte censura si misura sull’esito complessivo, non sulla quota nominale del premio. Un sistema premiale è ragionevole quando lo scarto tra voti e seggi si riduce progressivamente con il crescere dei consensi del vincente, mentre il congegno in esame fa esattamente il contrario.

2.5. Il premio e le soglie di garanzia costituzionale

Le cifre del tetto assumono un peso particolare nel punto in cui l’esito del voto avvicina le maggioranze qualificate previste per gli organi di garanzia. Una coalizione al tetto in entrambe le Camere dispone, in seduta comune, di 333 voti su 600 componenti, oltre agli eventuali seggi esteri. Per l’elezione del Presidente della Repubblica, dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta dell’assemblea integrata dai delegati regionali (art. 83, terzo comma, Cost.): 330 voti su 658, che la coalizione raggiungerebbe con i soli voti propri. Per i cinque giudici costituzionali di elezione parlamentare, negli scrutini successivi al terzo occorrono i tre quinti dei componenti (art. 3, l. cost. n. 2 del 1967): 360 voti, con un margine di 27 che gli eventuali seggi esteri possono quasi dimezzare. Per i membri laici del CSM, dagli scrutini successivi al secondo bastano i tre quinti dei votanti (art. 22, l. n. 195 del 1958): una soglia che si abbassa con la partecipazione al voto, fino a cadere alla portata dei soli voti della coalizione premiata.

Un solo argine rimane: i due terzi dei componenti (267 deputati, 134 senatori), necessari per sottrarre la revisione costituzionale al referendum, non sono raggiunti in nessuno scenario. Il sistema apre dunque al vincente la strada della modifica della Costituzione, ma non gli assicura di evitare il voto popolare confermativo. L’ultima difesa della Costituzione resta nelle mani del popolo sovrano.

2.6. La doppia condizione bicamerale

Il premio non scatta con il solo superamento del 42%. Occorre che la medesima forza, individuata attraverso il collegamento tra liste della Camera e liste del Senato, dichiarato obbligatoriamente nell’atto stesso del deposito del contrassegno (art. 14-bis, comma 3-bis, t.u. Camera; art. 8, comma 1-bis, d.lgs. n. 533), abbia ottenuto il maggior numero di voti validi in entrambe le Camere e almeno il 42% in ciascuna. Gli Uffici centrali procedono a verifiche incrociate (art. 83, comma 1, lett. e-quater ed e-quinquies; art. 16-bis, comma 1, lett. e-ter ed e-quater). In difetto anche di una sola condizione, si applica il riparto integralmente proporzionale in entrambe le Camere, anche in quella in cui la soglia era stata superata. L’interferenza tra le due elezioni non è evento casuale o occasionale dato dalla dinamica politica, ma è costruita come effetto giuridico necessario assumendo il collegamento dichiarato ex ante come perno.

2.7. L’autonomia di ciascuna Camera (artt. 55, 70 e 94 Cost.)

Il bicameralismo paritario è una scelta della Costituzione che attribuisce a ciascuna assemblea la qualità di organo costituzionale autonomo, legittimato dal voto per essa espresso. Il legislatore può certo imporre condizioni di attivazione del premio, come soglie o quorum, ma una condizione è legittima finché rimane interna alla consultazione relativa a ciascuna Camera. Quando la composizione di un’assemblea costituzionalmente autonoma è modificata da un evento esterno, come è l’esito del voto per l’altra Camera, sostenuto da un diverso corpo elettorale, ripartito su un diverso disegno circoscrizionale, la condizione non è più una accettabile clausola di disegno del sistema, ma una cessione di sovranità dall’una all’altra elezione.

2.8. L’eguaglianza «in uscita» del voto (art. 48, secondo comma, Cost.)

L’elettore che vota la stessa lista per le due assemblee può trovarsi in tre situazioni diverse in funzione di un evento che non dipende da lui. Se la soglia è raggiunta in entrambe le Camere, il suo voto concorre al premio in entrambe. Se non è raggiunta in nessuna, il peso resta eguale per tutti nel riparto proporzionale. Se una soglia è raggiunta in una Camera e non nell’altra, si determina uno scenario asimmetrico in cui il voto espresso nella Camera in cui la soglia è stata raggiunta vede neutralizzata la propria efficacia premiale, per ragioni che non attengono né a quella Camera né al comportamento del suo corpo elettorale.

Si potrebbe obiettare che ogni soglia produce voti che pesano e voti che non pesano. L’elettore di una lista al 2,9% vede il proprio voto disperdersi per il mancato superamento del 3. Ma la simmetria è solo apparente. La soglia di sbarramento è una condizione endogena alla singola elezione, che opera sui voti espressi in quella consultazione e si applica a tutti gli elettori della medesima assemblea. La doppia condizione bicamerale è un dispositivo di natura diversa, trans- elettorale: l’efficacia del voto espresso per una Camera è neutralizzata da un esito che riguarda un’altra elezione.

2.9. La doppia compressione della base regionale

Per il Senato la condizione bicamerale produce un aggravamento specifico, su cui si tornerà ai §§ II.11‑II.13. Il premio di 35 senatori è attribuito sulla base della cifra elettorale nazionale, non regionale, e lo scatto stesso di quel calcolo nazionale è subordinato a una verifica condotta sull’elezione della Camera dei deputati. Il voto del cittadino nella regione, già aggregato in cifra nazionale, è altresì subordinato nella sua efficacia premiale all’esito di un’altra elezione. La compressione della base regionale diventa doppia.

2.10. L’inidoneità allo scopo

Il dispositivo vorrebbe scongiurare maggioranze divergenti nelle due Camere. Ma nessuna legge elettorale, in un contesto democratico, può garantire che dal voto esca una maggioranza, e meno ancora la stessa maggioranza in due assemblee elette da corpi elettorali diversi. Anche assumendo in ipotesi la mancata attribuzione del premio, e l’attivazione della modalità integralmente proporzionale, la divergenza resta possibile. Vi è anzi uno scenario ulteriore, forse non probabile, ma certo possibile: due forze diverse prime, ciascuna, in una Camera, entrambe sopra il 42%. L’esito sarebbe nessun premio in ciascuna delle assemblee, con divergenza intatta.

La possibilità che la divergenza si realizzi comunque fa della soluzione adottata il caso di un sacrificio di valori costituzionali che non consegue con certezza lo scopo che dovrebbe giustificarlo. In tale ipotesi il vaglio di costituzionalità non è superato. È la ratio del test impiegato dalla Corte quando censura una disciplina rilevandone, «oltre al difetto di proporzionalità in senso stretto», anche «l’inidoneità […] al raggiungimento dell’obiettivo perseguito» (sent. 1/2014, punto 4 cons. dir.).

2.11. Un Senato che premia i perdenti (art. 57 Cost.)

L’art. 57, primo comma, Cost. dispone che «il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero». La lettura piana della norma è che i senatori si eleggono regione per regione, che ogni regione ha un numero di seggi, e quei seggi si assegnano contando i voti espressi in quel territorio. I criteri costituzionali di riparto, confermati dalla legge cost. n. 1 del 2020, sovra‑rappresentano deliberatamente le regioni minori. Ne segue che il voto non ha lo stesso peso in tutte le regioni, per scelta dei Costituenti. Ma proprio questo impedisce di sommare voti di peso diverso in un unico calderone nazionale da tradurre poi in seggi. È esattamente ciò che l’A.S. 1971 fa.

I 35 seggi premiali sono distribuiti tra le regioni (escluse Valle d’Aosta e Trentino‑Alto Adige) secondo il peso demografico (art. 1, comma 2-ter, d.lgs. n. 533) e assegnati in blocco al soggetto vincente al livello nazionale in entrambe le Camere. La lesione della base regionale si articola su tre gradini. Primo: il titolo dei seggi è integralmente extraregionale, e metà del titolo sta addirittura nell’altra Camera (il che tocca anche l’art. 58, primo comma). I seggi sono assegnati in ogni regione indipendentemente dall’esito del voto regionale. Nel Porcellum, il premio regionale censurato nel 2014 almeno premiava il vincitore regionale. Secondo: la correzione del tetto opera per graduatoria nazionale crescente dei resti (art. 16-bis, comma 1-ter, lett. a), con compensazione6interna alla regione (lett. b). Terzo: in caso di incapienza dei listini, il seggio migra ad altra regione (comma 1-quinquies): un esito che intacca il riparto regionale dei seggi.

2.12. La prova dei numeri nel voto 2022

La simulazione sui dati del 2022 (ipotizzando una coalizione di centrosinistra comprendente il M5S) mostra l’effetto. Delle 18 regioni del riparto, 16 ricevono seggi premiali (Molise e Basilicata ne restano fuori per quoziente); in 8 di esse il premio andrebbe alla coalizione perdente nel voto regionale: Liguria, Emilia‑Romagna, Toscana, Campania, Puglia, Calabria, Sicilia, Sardegna. Sedici dei 35 seggi premiali — quasi la metà — cadrebbero su regioni in cui la coalizione premiata ha preso meno voti dell’avversaria. Un margine complessivo di oltre 1,2 milioni di voti risulterebbe rovesciato dall’attribuzione dei seggi premiali; nella sola Campania, più di mezzo milione.

 

 

 

2.13. Obiezioni e repliche

Si potrebbe obiettare che la distribuzione ex ante dei seggi tra le regioni resta proporzionale, le liste e le proclamazioni sono regionali; e la stessa sentenza 1/2014, censurando il premio regionale del Porcellum per la sua inidoneità (il «risultato casuale di una somma di premi regionali», capace di «rovesciare il risultato» nazionale), sembrerebbe invitare alla nazionalizzazione. Sono obiezioni non conclusive, che trovano risposta in cinque punti.

1. I parametri della censura del 2014 sul Senato erano gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost., e non l’art. 57. La questione di un premio nazionale per una Camera eletta a base regionale non è mai stata decisa, e la giurisprudenza non offre alcuna copertura.
2. Anche nella lettura minimale del parametro dato dall’art. 57, i voti espressi nella regione devono essere il titolo dei seggi assegnati nella regione. Qui non lo sono.
3. Una soglia nazionale come condizione di accesso è cosa diversa da un titolo nazionale che opera direttamente contro l’esito regionale. La prima decide chi è ammesso, il secondo decide chi vince nella regione avendo perso nel voto regionale.
4. La possibile migrazione interregionale del seggio accentua la cesura con il voto espresso nel territorio.
5. Nemmeno vale invocare il punto 15.2 della sent. n. 35/2017, che ammette sistemi differenti tra le Camere purché non ostacolino maggioranze omogenee. Ma ammettere diversità non equivale a cancellare il fondamento costituzionale di uno dei due rami.

Un argomento ulteriore viene dalla stessa maggioranza. Il disegno di legge costituzionale sul premierato, approvato in prima deliberazione dal Senato il 18 giugno 2024, ora all’esame della Camera come A.C. 1921, all’art. 6 aggiunge in fine all’art. 57, primo comma, Cost. le parole «e salvo il premio su base nazionale previsto dall’articolo 92». La maggioranza stessa ha dunque ritenuto che il premio nazionale al Senato esigesse una copertura costituzionale, o quantomeno che il dubbio fosse tanto serio da dover essere fugato con una revisione della Costituzione. Quella revisione giace in Commissione, e la legge ordinaria ne realizza intanto l’ossatura, senza quella copertura.

2.14. L’indicazione del «candidato premier» e l’art. 67

L’art. 14-bis, comma 3, t.u. Camera, come modificato, sostituisce al «capo della forza politica» la «persona da indicare come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri»; le liste coalizzate dichiarano «obbligatoriamente il medesimo nome», con sottoscrizione dei presidenti o segretari dei partiti coalizzati; la mancata dichiarazione è sanzionata con la ricusazione del contrassegno (art. 22, primo comma, n. 1-ter). Chiude la clausola di salvezza: «Sono fatti salvi le 8prerogative del Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92 della Costituzione, nonché il rispetto di quanto disposto dall’articolo 67 della Costituzione».

Il congegno presenta un’asimmetria rivelatrice. È giuridicamente coercitivo nel mezzo (nome unico obbligatorio, patto formalizzato con sottoscrizione dei vertici, esclusione dalla competizione in difetto) e al tempo stesso incapace di raggiungere il fine dichiarato. La doppia salvezza certifica che l’indicazione non produce alcun effetto giuridico sull’incarico né sul mandato parlamentare. Ne nasce un dilemma. Se si riconosce effettività alla clausola di salvezza l’intero congegno è inerte, e dall’onere imposto alle forze politiche residua solo un messaggio plebiscitario, con profili di irragionevolezza e sproporzione. Se invece si riconosce effettività all’indicazione del premier, sussiste una lesione degli artt. 92 e 67. Aut inutiliter datum, aut contra Constitutionem.

Non vale il richiamo al precedente del «capo della forza politica», presente nella legislazione dal 2005 e mai censurato. Tre gli aggravamenti: la ridenominazione funzionale, che assume ad oggetto l’atto presidenziale di conferimento dell’incarico; la sanzione espressa e autonoma della ricusazione, che trasforma l’indicazione in requisito di accesso alla competizione; l’aggancio strutturale al premio bicamerale, per cui la «proposta» arriva al Quirinale accompagnata dalla maggioranza fabbricata dalla legge nelle due Camere. Ne viene un condizionamento organizzato normativamente, da valutare col metodo di un complessivo apprezzamento della conformità a Costituzione. La pietra di paragone è ancora l’A.C. 1921. Ciò che la revisione costituzionale darebbe de iure (l’incarico al «Presidente del Consiglio eletto» come atto dovuto, nuovo art. 92, quinto comma), l’A.S. 1971 approssima de facto. L’art. 92, terzo comma, della riforma descrive la legge elettorale del premierato come premio su base nazionale in ciascuna Camera per le liste collegate al candidato premier. L’A.S. 1971 vuole creare lo stesso scenario normativo, senza la base costituzionale.

3. Cosa potrebbe cambiare con l’emendamento preferenze, e fino a che punto

3.1. Le liste e la scelta dell’elettore

Qui, e solo qui, le due strade davanti al Senato divergono. Nell’ipotesi 1 (testo invariato) il blocco della scelta è totale, nel canale ordinario come nel comparto premiale. Nell’ipotesi 2 (ripresa dei contenuti dell’emendamento 1.1077) il canale ordinario recupera il voto di preferenza secondo il modello salvato dalla sentenza 35/2017. Ma il comparto premiale, che dell’intero congegno è il cuore, resta identico. Conviene dunque esaminare prima il canale ordinario nell’ipotesi 1 (§ III.2), poi ciò che l’ipotesi 2 sanerebbe e ciò che non sanerebbe (§ III.3), infine il comparto premiale comune a entrambe le ipotesi (§§ III.4‑III.7).

3.2. Ipotesi 1: il testo mantiene il blocco totale

L’A.S. 1971 cancella i collegi uninominali (tre ottavi dei seggi nel sistema vigente). Tutti i seggi del territorio nazionale sono assegnati con liste bloccate: 384 seggi su 400 alla Camera, 189 su 200 al Senato; i restanti si sottraggono per ragioni speciali (minoranze linguistiche, Estero). I collegi plurinominali restano quelli vigenti, ma vi si eleggono molti più parlamentari: contro gli attuali 245 alla Camera e 122 al Senato, 384 e 189 in assenza di premio, 314 e 154 ove il premio sia attribuito, poiché i 70 e 35 seggi premiali sono assegnati alle apposite liste circoscrizionali (v. § III.4). La conoscibilità del singolo candidato, già scarsa, si riduce in ogni scenario.

La giurisprudenza costituzionale ammette la lista bloccata «corta»: liste circoscritte, con un numero esiguo di candidati, tali da assicurare all’elettore la conoscibilità di chi manda in Parlamento (sent. 1/2014, punto 5.1; sent. 35/2017, punto 11.2 sui capilista bloccati affiancati dalle preferenze). Il disegno di legge sembra muoversi entro quel perimetro: liste da due a sei 9candidati (art. 18-bis, comma 3). Ma la conoscibilità statica dei nomi sulla scheda non descrive il funzionamento reale del sistema per le ragioni che seguono, ed è qui che il ritorno al genere Porcellum si rivela, sotto il profilo decisivo, un andare oltre il Porcellum.

3.3. Ipotesi 2: ciò che l’emendamento sanerebbe, e ciò che non sanerebbe

La ripresa in questa sede della proposta 1.1077 (capolista bloccato e fino a tre preferenze nel canale ordinario, listini portati a sette candidati, subentri per graduatoria di cifre individuali) restituirebbe all’elettore, per i seggi ordinari, la scelta della persona secondo il modello che la sentenza 35/2017 ha lasciato in vigore. Va detto che in termini di conformità alla Costituzione questo sarebbe in principio un miglioramento.

Ma tre dati ne segnano il limite. Primo: l’emendamento non toccava e non tocca il comparto premiale. I 70 e 35 seggi premiali resterebbero senza voto né preferenza, con un contrasto interno reso più visibile: indicazione personale dell’eletto affermata per i seggi ordinari, negata esattamente per i seggi che formano la maggioranza di governo. Secondo: la meccanica dei numeri. Poiché i candidati premiali occupano per obbligo di legge i vertici dei listini e assorbono le prime posizioni, in ogni scenario una larga maggioranza dei parlamentari resterebbe eletta senza preferenza. Terzo, la sentenza n. 35/2017 ha salvato i capilista bloccati in quanto affiancati da preferenze effettive, in un sistema in cui il premio andava alla sola lista, alla sola Camera, e ogni seggio discendeva da un voto dato alla lista dell’eletto. Nessuna di queste condizioni ricorre per il comparto premiale dell’A.S. 1971.

3.4. 105 seggi senza voto, in entrambe le ipotesi

Ai seggi dei collegi plurinominali si aggiungono i 70 e 35 seggi del premio, assegnati a liste circoscrizionali «appositamente presentate» (art. 18-bis, comma 2-bis), anch’esse bloccate, presentate solo nelle circoscrizioni cui spettano seggi premiali. Su queste liste l’elettore non esprime alcun voto. Il segno tracciato sul rettangolo che le contiene è «comunque» computato a favore della lista del collegio plurinominale (art. 58, terzo comma) e, in caso di coalizione, ripartito pro quota tra le liste coalizzate in proporzione ai voti del collegio. Non esiste, in tutto il procedimento, un voto riferibile alla lista che esprime gli eletti del premio. Il titolo dei 105 seggi, pari al 17,5% di ciascuna Camera, sta nella verifica aritmetica nazionale e bicamerale di voti dati ad altre liste.

I parametri sono gli artt. 48, secondo comma, 56, primo comma, e 58, primo comma, della Costituzione. Il suffragio «diretto» presuppone che tra il voto e il seggio vi sia un nesso riferibile alla scelta dell’elettore. La copertura giurisprudenziale della lista bloccata presuppone un voto alla lista bloccata: nel Porcellum, almeno, la lista premiata era la lista votata. Qui quel presupposto manca. È una figura nuova nel panorama delle liste bloccate, che nessun precedente copre.

3.5. La vetrina che non elegge, in entrambe le ipotesi

L’Assemblea della Camera ha aggiunto due congegni che aggravano il quadro. Il candidato delle liste premiali «è tenuto» a candidarsi anche in almeno un collegio plurinominale della circoscrizione, in posizione di capolista ovvero nelle posizioni successive a condizione che tutti i candidati che lo precedono siano anch’essi candidati premiali. Si configura un blocco di vertice dei listini (art. 19, comma 4). Il candidato può inoltre presentarsi, col medesimo contrassegno, in collegi plurinominali di circoscrizioni diverse, fino a cinque. E chi è eletto tanto nella lista premiale quanto in un collegio plurinominale «si intende eletto» nella lista premiale (art. 85, comma 1-bis), liberando il seggio di collegio a favore del successivo in graduatoria di lista.

Ne risulta una divergenza programmata e non eventuale, come nei sistemi finora esaminati dalla Corte, tra il candidato mostrato all’elettore e l’eletto effettivo. I nomi collocati ai vertici dei listini non consumeranno i seggi dei listini se il premio scatta, mentre vi restano eletti se non scatta. Una doppia assicurazione per i gruppi dirigenti dei partiti, e per l’elettore l’impossibilità di sapere chi elegge, dove, e nel caso di coalizione di quale partito. La conoscibilità formalmente prescritta si traduce nell’esposizione, sui manifesti, dell’elenco nazionale dei candidati premiali di tutte le circoscrizioni (art. 24, n. 2, t.u. Camera; art. 11, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 533). Il premio si traduce in un listone nazionale mascherato da liste circoscrizionali, affidato per la durata della campagna a un lungo elenco di sconosciuti destinati a entrare in blocco.

3.6. La migrazione del seggio, in entrambe le ipotesi

Il seggio premiale vacante «per qualsiasi causa, anche sopravvenuta» va al primo dei non eletti del listino secondo l’ordine di presentazione; in caso di coalizione, al candidato della lista coalizzata con la maggiore parte decimale del quoziente non utilizzata (art. 86, comma 1). Il seggio può dunque migrare tra liste della coalizione, per l’intera legislatura. In caso di incapienza dei listini, i seggi si attingono dai collegi plurinominali e, in mancanza, da altra circoscrizione secondo le parti decimali (art. 83, comma 1-quinquies). Quindi, un voto dato in una regione può eleggere un candidato mai apparso su una scheda di quella regione. Il contingente premiale resta integro in ogni scenario, mentre ogni volta cede la riferibilità del seggio al voto.

3.7. La scheda asimmetrica, in entrambe le ipotesi

Nei collegi plurinominali in cui una lista (o tutte le liste di una coalizione) non abbia presentato candidature, la scheda e il manifesto «non recano nemmeno» la lista circoscrizionale premiale da essa presentata (art. 31, comma 4-bis, t.u. Camera; art. 11, comma 3-bis, d.lgs. n. 533). Entro la medesima circoscrizione, elettori di collegi diversi votano dunque su schede con offerte diverse rispetto al premio, che tuttavia continua a operare per tutti. La conoscibilità viene meno esattamente dove il premio produce i suoi effetti, e l’eguaglianza del voto è incisa all’interno della stessa circoscrizione.

3.8. Conclusione

La conclusione è dunque questa: l’ipotesi 2 è preferibile all’ipotesi 1, ma è del tutto insufficiente a rendere il sistema conforme alla Costituzione, perché lascia intatti il contingente di seggi senza voto e tutti i vizi comuni alle due ipotesi.

4. Gli argini istituzionali

A fronte dei profili esaminati si potrebbe essere tentati di rispondere che, ove i dubbi fossero fondati, i controlli successivi farebbero il loro corso: il rinvio presidenziale, il giudizio di legittimità costituzionale. La riflessione già svolta nella memoria del 12 maggio e nel saggio citato in apertura conduce a una conclusione meno rassicurante. In questa materia gli argini successivi sono strutturalmente deboli, e la loro debolezza si riverbera sul lavoro di questa Commissione.

Quanto al Presidente della Repubblica, il rinvio ex art. 74 Cost. è superabile da un nuovo voto conforme. Inoltre, per prassi consolidata il Capo dello Stato guarda alla «manifesta incostituzionalità», non al mero dubbio. Quanto alla Corte, la giurisprudenza lascia al legislatore elettorale uno spazio particolarmente ampio, delimitato dal solo confine della «manifesta irragionevolezza». I due standard operano in sinergia: una doppia clausola di self‑restraint che produce una soglia di tolleranza molto alta proprio nella materia in cui il conflitto tra giudice e decisore politico è massimo.

Vi è poi il vincolo che la stessa Corte si dà: dalla pronuncia di illegittimità deve residuare una normativa immediatamente applicabile, tale da non richiedere interventi legislativi per lo svolgimento delle elezioni. Ne nasce, per il premio a cifra fissa, un dilemma. Se la Corte ritenesse il premio di 70 deputati fonte di un eccesso di disproporzionalità, potrebbe in ipotesi iscrivere nel testo una cifra più bassa. Ma in base a quale criterio sostituire a 70 un 60, un 50, un 40? Non disponendo la riduzione di un fondamento di razionalità oggettiva, l’esito coerente sarebbe la cancellazione integrale del premio, con riscrittura del sistema in chiave proporzionale. Un intervento demolitorio di uno dei cardini dell’impianto, non un aggiustamento. Dunque, l’alternativa è tra lasciare uno spazio estremamente ampio alla scelta del legislatore o procedere sulla via di una pronuncia fortemente manipolativa.

Si aggiunge un problema sui tempi, perché l’esperienza indica che una pronuncia giungerebbe verosimilmente a legislatura iniziata. Per il punto 7 del considerato in diritto della sentenza 1/2014, la dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale lascia in carica il Parlamento già eletto, con pienezza di poteri e per la durata del mandato. Così è stato per la legislatura 2013- 2018, eletta con la legge dichiarata incostituzionale con la sentenza 1/2014. Né soccorre la via popolare: la giurisprudenza sull’ammissibilità, richiedendo una normativa di risulta autoapplicativa e precludendo quesiti eccessivamente manipolativi, rende difficilmente praticabili correzioni significative di una legge elettorale per via di referendum abrogativo.

Da tutto ciò discende una conseguenza sul piano delle istituzioni. Se il controllo successivo è debole, eventuale o comunque tardivo, viene in primo piano la formazione della legge, qui e ora in Parlamento. La responsabilità che altrove è distribuita tra più custodi si concentra, per la legge elettorale, su chi la approva. Questa Commissione non può fondarsi sull’aspettativa di correzioni altrui. Ciò che passa da qui, probabilmente resta.

5. Una nuova rotta se il bilanciamento è impossibile

I profili esaminati convergono verso un obiettivo dichiarato di stabilità e governabilità, da conseguire assicurando che dal voto esca una maggioranza certa e omogenea nelle due Camere. Stabilità e governabilità sono valori di rilievo costituzionale; ma la giurisprudenza della Corte non li assume come valori assoluti: sono valori concorrenti, da bilanciare con la libera scelta degli elettori e con la rappresentatività democratica delle assemblee, che di ogni sistema elettorale resta obiettivo primario.

La legittimazione democratica delle assemblee elettive poggia su tre piani: i seggi (quanti a ciascuna forza), i nomi (quali persone li occupano), i territori (dove sono stati conquistati). L’A.S. 1971 incide su tutti e tre: sui seggi, con un premio a cifra fissa garantito in ogni scenario e un tetto aperto verso l’alto; sui nomi, con il blocco (al momento) totale e un contingente di 105 eletti in ogni caso privo di voto; sui territori, con seggi senatoriali che cadono su regioni in cui il soggetto che prende il premio ha perso, e che possono migrare tra regioni e tra liste. L’alternativa oggi considerata di riprendere l’emendamento sulle preferenze inciderebbe solo su un punto, e in parte.

La domanda che la Commissione deve porsi è se una divaricazione che investe simultaneamente tutti i piani della rappresentanza sia «ragionevole» o «non manifestamente irragionevole», e se lo sia in un quadro in cui le maggioranze così costruite si avvicinano alle soglie previste per gli organi di garanzia. A mio avviso, la risposta è negativa: la valutazione va condotta sull’impatto complessivo, che non regge il confronto con i principi consolidati dalle sentenze 1/2014 e 35/2017.

Quanto alla direzione alternativa, ritengo da tempo che si dovrebbe tornare a un proporzionale di collegio, sul modello del Senato anteriore al 1993. La dimensione ridotta del collegio dà all’elettore un candidato che conosce e un legame territoriale, mentre il riparto resta proporzionale su base regionale. Si tengono così insieme le due esigenze entrambe sacrificate dal disegno di legge: la rappresentatività democratica dell’assemblea e la scelta, non la conoscibilità, dell’eletto. Non è una soluzione perfetta, ma si fa preferire alle alternative disponibili. La lista bloccata può restituire la proporzionalità ma ripropone il nominato; il voto di preferenza restituisce la scelta ma ha mostrato nell’esperienza italiana profili di degenerazione non marginali; il modello tedesco presuppone un sistema di partiti strutturato che oggi nel nostro paese è in larga parte dissolto.

Un’ultima considerazione. Non esistono distorsioni delle regole fondamentali buone se c’è una maggioranza e cattive con una maggioranza diversa. Le regole della competizione appartengono a tutti, e la loro manipolazione strumentale da parte di qualsiasi maggioranza pro tempore va respinta a prescindere da chi ne tragga vantaggio. È la ragione per cui il Parlamento, e in particolare il Senato, toccato nel fondamento costituzionale, farebbe bene a fermarsi, e a prendere una rotta nuova e diversa.