Questo breve scritto introduttivo, basato sull’esperienza diretta di chi scrive (Commissione della Cananea e successiva Commissione interministeriale per lo studio della riforma della giustizia tributaria; Commissione del primo concorso per magistrato tributario) ha lo scopo di riferire i fatti genetici più recenti della riforma della giustizia tributaria e della sua prima attuazione concorsuale, con una minima interpretazione di tali fatti ed una altrettanto minima deduzione dai medesimi delle questioni aperte e delle prospettive di implementazione della riforma medesima.
1. La genesi prossima della magistratura tributaria professionale
Risulta storicamente incontrovertibile che il passaggio dalla magistratura tributaria onoraria part time a quella professionale full time, è “figlio” del COVID 19 e del PNRR: come si dice, quando da un male viene un bene.
Di riforma ordinamentale della giustizia tributaria, dopo la Costituente, si parlava fin dagli anni ’50 dello scorso secolo (Commissione Azzariti). C’era (ma, vedi oltre, al fondo c’è ancora) il problema della compatibilità costituzionale delle Commissioni tributarie istituite negli anni ’30, quale giudice speciale, in quanto tale vietato dall’art. 102, secondo comma, Cost. Ci sono stati due maquillages delle Commissioni: uno con il dPR 636/1972, un altro, più profondo, con il d.lgs. 545/1992. Ciò è bastato alla Corte costituzionale per salvare l’ordinamento così ri‑congegnato, via applicazione (molto estensiva) della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Di tanto in tanto, la dottrina, anche autorevolmente, si è posta la questione della “professionalizzazione” dei giudici tributari di merito (quelli di legittimità lo sono sempre stati), ma senza molta convinzione, molto… “accademicamente”. Vero è però che in Parlamento la “pentola” cominciava a bollire, essendo nelle ultime legislature germinati diversi progetti di legge che, variamente, ideavano questo passaggio “epocale”.
Tuttavia nessuno di queste iniziative legislative aveva il crisma governativo, quindi alcuna effettiva chance di successo, quantomeno per questioni di copertura finanziaria (di stretta competenza dell’esecutivo). Ed infatti sono tutte rimaste nei cassetti delle competenti Commissioni parlamentari.
Poi è appunto arrivata la pandemia e (si deve ancora capire esattamente perché) la riforma della giustizia tributaria è diventata un obiettivo PNRR.
Sesamo si è aperta. Difficile pensare che altrimenti sarebbe accaduto, perché le “resistenze”, di varia origine erano davvero molte. E molto forti.
Tant’è, si è quindi innescato il meccanismo riformatore, con il primo, necessario, passaggio per una Commissione di studio, interministeriale (MEF/Giustizia), presieduta dal prof. Giacinto della Cananea, con 15 componenti di varia estrazione (accademica, professionale, magistratuale). Era il 2021 ed i tempi molto stretti: al PNRR “non si comanda”, ma “comanda”.
Purtroppo era ancora emergenza sanitaria, quindi nessuna riunione in presenza, ma, davvero tante, call da remoto. Questo ha creato notevoli problemi di “sintonizzazione” tra i vari componenti/tra le diverse categorie, sicché alla fine la Commissione si è spaccata in due tronconi: professori e professionisti da una parte, magistrati dall’altra. Per essere sintetici, il nodo, essenziale, era la scelta tra una riforma più “radicale” (professionalizzazione integrale per primo e secondo grado) ed una più “moderata” (limitazione della professionalizzazione al secondo grado). Ha vinto la prima, essendo la maggioranza della Commissione saldamente in mano ai professori/professionisti (10 a 5).
E questo è stato il primo, fondamentale, step del percorso, quello che ne ha aperto la via e condizionato l’esito.
L’anno successivo (2022) la “pressione” del PNRR è aumentata, avvicinandosi il termine finale di attuazione, quindi il processo riformatore si è accelerato. Prima di tutto con l’istituzione di un’altra Commissione interministeriale, più ristretta, che nel giro di poco tempo ha allestito il testo di quello che è diventato un progetto di legge governativo presentato al Senato all’inizio dell’estate. L’idea‑base della maggioranza della Commissione della Cananea è stata sostanzialmente recepita, con la previsione dell’istituzione della magistratura professionale tributaria per i due gradi di merito.
È poi accaduto un evento non preventivato, ancorché forse prevedibile: la crisi del governo Draghi ha indotto lo scioglimento anticipato del Parlamento e l’indizione di nuove elezioni politiche. Poteva essere il de profundis della riforma, ma non lo è stato: la forza del PNRR (e dei finanziamenti correlati…). A Camere sciolte, nella sola prima decade di agosto il Parlamento ha approvato il testo normativo, poi pubblicato in Gazzetta Ufficiale con il n. 130: la quinta magistratura era diventata legge.
Quindi, come non di rado accade in Italia, quello di cui si era parlato per decenni e che non si era mai voluto fare, si è realizzato in pochi giorni, “di corsa”, perché la legislatura era alla fine, ma l’Europa non avrebbe aspettato.
I “segni” della fretta tuttavia sono apparsi subito molto evidenti.
Una riforma ordinamentale addirittura epocale senza un corpus autonomo di norme, ma solo “novelle” al TU vigente (d.lgs. 545/1992) e tutto dentro ad una sola disposizione legislativa (art. 1). Una disciplina frammentaria, con grosse lacune, che tuttora non sono state colmate, soprattutto in relazione alla lunga coesistenza tra “vecchio” e “nuovo” assetto, tra magistratura onoraria (ora giudici del ruolo unico) e magistratura professionale (i magistrati tributari). Un tentativo, fallito, di attrarre subito risorse dalle altre magistrature professionali (100 posti offerti, 22 optati). Il mancato adeguamento della struttura e dell’organizzazione dell’autogoverno, a fronte del potenziamento dell’apparato ministeriale. Ciliegia sulla torta, l’istituzione per legge (art. 3, legge 130/2022) della Sezione specializzata tributaria della Corte di Cassazione.
Ma il seme era posto: c’era la previsione dell’organico dei nuovi magistrati professionali, c’erano le norme sui concorsi. Quindi si poteva partire.
2. Il faticoso avvio della riforma: il primo concorso per l’accesso alla magistratura tributaria
Ci sono voluti circa due anni per bandire la prima selezione concorsuale del personale giudicante e poi un anno e mezzo per espletarla. Quasi quattro anni dalla legge 130, certo non poco. Le norme regolanti la procedura sono state modificate, a scopo “acceleratorio” (preselezione informatica con limitazione di accesso alla prova successiva, riduzione a due di tre delle prove scritte, con “tagliola” al primo elaborato). Però adesso celebriamo l’assunzione in servizio dei primi 173 magistrati tributari reclutati per titoli ed esami.
È stata una procedura concorsuale lunga ed irta di ostacoli, molto faticosa. Quiz preselettivi da rimaneggiare in sede della verifica (validazione) prescritta dalla legge; totale assenza di precedenti di prassi, con una normativa di riferimento solo in parte “originaria” e più spesso “derivata” da quella per la magistratura ordinaria, non sempre di piano adattamento alla diversità delle prove; organizzazione complessa di una Commissione di rilevanti dimensioni (28 componenti + il Presidente) e con problematiche diversificate per l’eterogeneità della sua composizione.
Ma alla fine il risultato c’è indubbiamente stato: tempi concentrati e obiettivo assunzionale raggiunto (solo due posti rimasti scoperti). Notevole – va detto – è stato l’apporto, di competenza e saggezza di Francesco Salzano, Presidente della Commissione: molto è merito suo. Davvero importante è stato anche il supporto del personale del Dipartimento per la giustizia tributaria, ottimamente coordinato da Valeria Pansino.
Per i candidati è stata una selezione severa: circa 11.300 domande, circa 4.400 presenti alla preselezione; 450 prove scritte consegnate; 181 ammessi alla prova orale. Questi i numeri.
Ma vi è da soggiungere che non ci sono solo quelli, c’è la “qualità” dei vincitori ed è ciò che più conta. La durezza della selezione ha prodotto una base di personale giudicante molto solida, con una fascia di eccellenza, come si è reso evidente nelle – difficili – prove orali. Secondo la tradizione degli analoghi concorsi per le altre magistrature professionali. Ed è questo davvero l’imprimatur più importante per i nuovi magistrati. Quello del merito: unico criterio che, fondato sulla trasparenza ed imparzialità assolute delle valutazioni commissariali, dà la garanzia genetica indispensabile di e per chi è chiamato ad assumere l’alta funzione – costituzionale – del giudice. La competenza professionale “fa” autonomia ed imparzialità decisionale.
Oltre la selezione, adesso questi nuovi magistrati, previo (breve: sei mesi) tirocinio, vanno ad affiancare i “giudici del ruolo unico” nell’esercizio della giurisdizione tributaria di merito. È del tutto ragionevole prevedere che lo faranno con disciplina e onore (art. 54, secondo comma, Cost.) e che, con il tempo e con il lavoro, implementeranno il loro “sapere”. Daranno sicuramente un contributo di rilievo, trattandosi, prima di e sopra tutto, di giudici “a tempo pieno”, come la delicatezza ed importanza della giurisdizione tributaria richiede.
Penso si possa, serenamente, dire: finalmente!
3. Le prospettive della riforma (in sintesi)
L’arrivo del primo rilevante contingente di magistrati tributari è dunque un passo molto importante per la riforma della giustizia tributaria. Molti altri devono essere fatti, a partire dal completamento dell’organico, che, come detto, non avverrà prima dell’inizio degli anni ’30, dunque nel medio periodo.
L’elenco delle cose da fare è lungo. Solo per enunciarne qualcuna delle principali: realizzare una normativa ordinamentale completa ed autonoma (quella appena varata dal Governo non lo è affatto); sistemare la geografia giudiziaria in termini moderni, portarla al “tempo del processo tributario telematico”, senza farsi condizionare (almeno non troppo) dai localismi; sopra ed al centro di tutto, potenziare l’autogoverno, che è la più importante “garanzia esterna” dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura tributaria nel suo complesso e del singolo magistrato.
Negli altri contributi di questo focus queste ed altre questioni trovano sviluppo adeguato.
Per parte mia, concludendo, mi limito a sottolineare che, sul piano dell’ordinamento e del processo, la riforma porta con sé – inevitabilmente – una doppia esigenza di revisione costituzionale:
- la modifica dell’art. 103, Cost., con l’aggiunta di un quarto comma che preveda gli organi di giustizia tributaria e la relativa competenza giurisdizionale, ivi compresa quella di legittimità;
- la modifica dell’art. 111, ottavo comma, Cost., con l’aggiunta della Corte di legittimità tributaria al Consiglio di Stato ed alla Corte dei conti, per la limitazione del ricorso in Cassazione ai «soli motivi inerenti la giurisdizione».
Non è infatti pensabile che nel medio‑lungo periodo ossia a magistratura professionale stabilmente insediata, la giurisdizione speciale/i giudici speciali tributari debbano limitarsi al “merito” delle liti tributarie e che la giurisprudenza di legittimità sia loro dettata da un organo che fa parte di un diverso plesso giurisdizionale, come appunto invece è escluso per gli, ordinamentalmente omologhi, giudici amministrativi e contabili.
Parificata la “dignità professionale” dei giudici speciali dovrà esserne parificata anche l’autonomia decisionale, di merito e di legittimità. Del resto, oltre tale questione di principio, riesce davvero difficile comprendere la ragione per la quale un giudice non specializzato debba orientare la giurisprudenza di un giudice con uno status del tutto analogo, ma specializzato nella materia che tratta. Questa è davvero una distonia che va risolta e il Parlamento dovrà farsene carico.
4. Postilla (direttamente rivolta ai nuovi magistrati tributari)
La giurisdizione è sicuramente basata sulla preparazione tecnica, che è componente imprescindibile dell’ indipendenza, dell’autonomia, dell’imparzialità del giudice.
Tuttavia la giurisdizione è, inscindibilmente, anche cultura, una cultura la cui essenza è contenuta nel perimetro dei valori della Costituzione, quelli scritti negli artt. 101 ss., ma anche tutti gli altri, a partire dai principi fondamentali per arrivare agli artt. 23, 53, che più specificamente regolano la materia tributaria; con l’ “espansione” ex art. 11 ai Trattati UE (Carta di Nizza) e alla CEDU.
Chi, giurando sulla Costituzione, assume l’alta funzione di giudice si assume la responsabilità – personale – della custodia di questi valori. Bene che non lo dimentichi mai.