Il riconoscimento della protezione complementare al richiedente protezione internazionale

1. Introduzione

Come noto, il d.l. 20/2023[1] e la successiva legge di conversione 50/2023 hanno, tra l’altro, modificato la protezione complementare[2], andando così a costituire l’ultimo intervento del legislatore d’urgenza su un istituto che, negli ultimi anni, ha conosciuto vicende tanto alterne quanto travagliate. Per quanto qui interessa, il d.l. ha espunto dall’ordinamento la c.d. protezione speciale per integrazione sociale[3] disciplinata dal terzo e quarto periodo dell’art. 19, comma 1.1, del TU sull’immigrazione[4]. In particolare, la disposizione abrogata vietava il respingimento e l’espulsione in presenza di fondati motivi tali da ritenere che l’allontanamento avrebbe provocato una violazione del diritto alla vita privata e familiare dello straniero, a meno che esso non risultasse necessario per motivi di sicurezza nazionale, ordine e sicurezza pubblica e protezione della salute[5]. La modifica non ha invece intaccato il divieto di respingimento qualora ricorrano gli «obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano» richiamati dall’art. 5, comma 6, TU, che costituiscono ulteriore fondamento – oltre alle altre ipotesi in cui sussista un divieto di respingimento ai sensi dell’art. 19, commi 1 e 1.1 TU – per il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale.

Occorre pertanto interrogarsi circa lo spazio che, anche dopo l’intervento abrogativo, rimane alla protezione complementare in virtù dei sopra richiamati vincoli. Preme innanzitutto evidenziare che la suddetta protezione può – rectius: deve – trovare fondamento innanzitutto negli obblighi costituzionali, primi fra tutti l’obbligo di tutela dei diritti inviolabili della persona, sanciti dagli articoli 2 e 3 Cost., e del diritto costituzionale di asilo, riconosciuto all’art. 10, comma 3, Cost. Tuttavia, in questa sede ci si concentrerà sugli obblighi internazionali e, in particolare, quelli esistenti in capo all’Italia in quanto parte della CEDU, nonché sugli obblighi promananti dal diritto dell’Unione europea. Benché l’intervento abrogativo sia stato certamente criticabile per aver eliminato la specifica disposizione che consentiva di dare attuazione, nel nostro ordinamento, ai suddetti obblighi, è infatti evidente che questi ultimi permangono – e sarebbero peraltro rimasti anche in assenza dell’esplicito richiamo ad essi operato dall’art. 5, comma 6, TU[6].

Nell’ambito del novero degli obblighi rilevanti, l’analisi qui svolta sarà inoltre circoscritta a quelli connessi alla tutela del diritto alla vita privata e familiare. Tale focus, benché indubbiamente limitato, trova giustificazione nella circostanza che l’abrogata protezione speciale per integrazione sociale costituiva lo strumento per assicurare pieno adeguamento agli obblighi derivanti dall’articolo 8 CEDU e alla giurisprudenza elaborata al riguardo dalla Corte EDU e, nel senso che si andrà in seguito a specificare, agli obblighi posti dal diritto dell’Unione in materia di rimpatrio e allontanamento. La scelta trova inoltre giustificazione nella rilevanza della questione con specifico riferimento alla necessità di definire la tutela da garantire al richiedente protezione internazionale che, pur non avendo i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria, nelle more della procedura di esame della domanda abbia creato una rete di relazioni affettive ma anche sociali ed economiche tali per cui il rimpatrio nel paese di origine, determinando la rottura di tali legami, andrebbe a comprometterne il diritto alla vita privata e familiare.

Dopo aver esaminato i vincoli derivanti dalla CEDU (par. 2) e dal diritto dell’Unione (par. 3) in relazione all’allontanamento dello straniero qualora vi sia un rischio di violazione del suo diritto alla vita privata e/o familiare, si richiamerà la sentenza 29593 del 10 novembre 2025 con cui la Prima sezione civile della Corte di Cassazione, rispondendo a un rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Venezia ai sensi dell’art. 363 bis c.p.c., ha precisato i termini in cui la vita privata e familiare dello straniero e, in particolare del richiedente protezione internazionale, deve continuare a essere tutelata attraverso la protezione complementare anche dopo il d.l. 20/2023 (par. 4)[7]. In chiusura, si evidenzieranno alcuni aspetti di tale pronuncia in relazione ai quali, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU e della Corte di Giustizia dell’UE rilevanti al riguardo, sono auspicabili ulteriori precisazioni e sviluppi.

2. Gli obblighi di tutela derivanti dal diritto alla vita privata e/o familiare di cui all’art. 8 CEDU: la giurisprudenza sui c.d. “stranieri tollerati”

Nell’ambito della protezione c.d. par ricochet che la Corte EDU ha enucleato per via indiretta, a partire dai vincoli esistenti in capo agli Stati parte della CEDU in ragione dei diritti da questa espressamente tutelati, vi sono anche gli obblighi in materia di diritto al rispetto della vita privata e/o familiare. Tali obblighi, unitamente a quelli delineati a partire dagli articoli 2 e 3 CEDU, configurano pertanto un limite al diritto degli Stati di controllare l’accesso al proprio territorio e, dunque, di definire le condizioni per accedervi, risiedervi ed esserne allontanati.

Si utilizza volutamente la locuzione “e/o” per evidenziare che, dopo una prima fase in cui la Corte ha incentrato la propria valutazione esclusivamente sulla vita familiare, successivamente essa ha cominciato ad attribuire una crescente importanza anche alla vita privata, prima considerandola congiuntamente a quella familiare e poi, nella giurisprudenza più recente, in modo del tutto autonomo e indipendente rispetto a quest’ultima. Peraltro, a differenza della vita familiare, la cui nozione nella giurisprudenza relativa agli stranieri, è limitata ai soli rapporti tra coniugi o conviventi more uxorio e tra genitori e figli minori escludendo invece i rapporti tra parenti adulti a meno che non esistano «further elements of dependency»[8], il concetto di vita privata appare invece estremamente ampio. Esso, infatti, non ricomprende solo la sfera intima e, appunto, privata dell’esistenza di una persona, bensì anche quel complesso di interazioni e relazioni che questa sviluppa con gli altri individui e, in ultima analisi, riconducibili alla sua identità sociale. Con specifico rifermento agli stranieri, la Corte ha in particolare ricondotto alla nozione di vita privata, oltre che i rapporti familiari non annoverabili nella definizione di vita familiare, tutto quel «network of personal, social and economic relations that make up the private life of every human being»[9] e che lo straniero crea nella società di accoglienza.

Il diritto alla vita privata e/o familiare dello straniero ha assunto rilevanza nella casistica della Corte principalmente in relazione a due diversi ambiti, quello del ricongiungimento familiare[10] e quello dell’allontanamento dello straniero dal territorio dello Stato ed è proprio quest’ultimo che si esaminerà in questa sede.

Quando è chiamata a valutare la legittimità di un provvedimento di allontanamento ai sensi dell’art. 8, par. 2, CEDU, la Corte, seguendo lo schema delineato da tale disposizione[11], procede ad accertare tra l’altro la proporzionalità della misura limitativa della vita privata e/o familiare rispetto all’obiettivo perseguito. È proprio nell’ambito di tale valutazione che, la Corte esamina se le autorità nazionali abbiano operato un corretto bilanciamento tra i diversi interessi in gioco e, in particolare da un lato, il diritto dello straniero alla propria vita privata e/o familiare e, dall’altro, l’interesse dello Stato a perseguire un obiettivo legittimo e, segnatamente la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e il benessere economico della comunità statuale, cui è ricondotto il controllo dell’immigrazione.

La giurisprudenza della Corte al riguardo è tradizionalmente distinta in due categorie a seconda che riguardi i c.d. settled migrants, cioè coloro che sono stabilmente residenti nel territorio dello Stato in forza di un diritto di risiedervi già formalmente riconosciuto[12] o la più ampia casistica dei “non-settled migrants”.

Per quanto concerne la prima, la tutela del diritto alla vita privata e/o familiare ha assunto rilevanza nel quadro di una consolidata giurisprudenza relativa alle ipotesi in cui, in seguito ad una condanna penale, sia adottato un provvedimento di allontanamento nei confronti dello straniero regolarmente e stabilmente residente. Nell’ambito di quella operazione di bilanciamento di cui si è detto, la Corte ha definito una serie di criteri, i c.d. criteri Boultif, dal nome della sentenza Boultif v. Switzerland in cui sono stati per la prima volta individuati[13]. Tali criteri, poi ulteriormente sviluppati, tengono conto, tra l’altro, della natura e della gravità del reato commesso dallo straniero e della sua condotta successiva, della durata del soggiorno, della sua situazione familiare, del superiore interesse degli eventuali figli minori, della «solidity of social, cultural and family ties with the host country and with the country of destination»[14] e della difficoltà di ricreare una vita familiare e/o privata nel paese di origine. In particolare, con riferimento ai settled-migrants che siano stranieri di seconda generazione o abbiano trascorso gran parte della propria vita nello Stato di accoglienza, la Corte ha affermato che, proprio in ragione del particolare radicamento con tale comunità, il loro allontanamento in seguito ad una condanna penale si configura quale ipotesi eccezionale, percorribile solo in presenza di «very serious reasons»[15].

Quantitativamente meno rilevante, ma decisamente pregnante per l’analisi qui svolta è la giurisprudenza relativa alla macrocategoria dei “non-settled migrants”. L’espressione è volutamente ampia e vaga per evidenziare la natura composita e articolata di questa prassi che si riferisce genericamente agli stranieri cui non sia (ancora) stato rilasciato un titolo di soggiorno tale da radicarne la presenza in modo duraturo nel territorio dello Stato. La suddetta categoria ricomprende tuttavia situazioni tra loro estremamente diverse e, in particolare, tanto quelle di coloro che hanno costituito una vita privata e/o familiare nelle more di un soggiorno irregolare, quanto le ipotesi di chi è in attesa del rilascio di un permesso di soggiorno e la cui presenza nel territorio dello Stato è, quindi, autorizzata e tollerata – nel senso che si andrà a precisare infra – dalle autorità nazionali (per brevità, nel prosieguo «stranieri tollerati»).

La specificità della situazione degli stranieri tollerati emerge nella giurisprudenza della Corte EDU a partire dal leading case in materia, la pronuncia Jeunesse v. the Netherlands[16], relativa al provvedimento di espulsione adottato nei confronti di una donna surinamese che, giunta nei Paesi Bassi con visto turistico, vi era successivamente rimasta, creando una famiglia con un uomo di nazionalità olandese e vedendo sistematicamente respinte le ripetute richieste di permesso di soggiorno da lei presentate.

La situazione della ricorrente ha offerto alla Corte l’occasione per statuire un principio fondamentale per la giurisprudenza in materia e particolarmente rilevante per la questione qui in esame:

«Where a Contracting State tolerates the presence of an alien in its territory thereby allowing him or her to await a decision on an application for a residence permit, an appeal against such a decision or a fresh application for a residence permit, such a Contracting State enables the alien to take part in the host country’s society, to form relationships and to create a family there»[17].

Al tempo stesso, stante il fatto che la donna non era (ancora) titolare di un diritto di residenza formalmente riconosciutole, la Corte ha ritenuto di non poter applicare i criteri elaborati in relazione ai settled migrants. Come sottolineato dai giudici di Strasburgo, l’allontanamento dello straniero che non abbia (ancora) ricevuto un titolo di soggiorno nel territorio dello Stato impone di valutare se le autorità di quest’ultimo «were under a duty pursuant to Article 8 to grant her a residence permit»[18] e siano quindi venute meno agli obblighi positivi derivanti dall’art. 8 CEDU. In tale quadro, la Corte ha richiamato il principio, già elaborato con riguardo alla situazione degli stranieri irregolarmente[19] presenti, secondo cui, qualora la permanenza dello straniero nel territorio dello Stato e l’avvenuta creazione di legami familiari e sociali costituiscano un fait accompli, questo non fonda di per sé una legittima aspettativa dello straniero a ottenere il diritto di risiedervi.

Svolte queste premesse, la configurabilità dell’obbligo positivo dello Stato di riconoscere un diritto di residenza al cittadino straniero che, nelle more di un soggiorno tollerato, abbia costituito una vita familiare e/o privata è valutato alla luce di una pluralità di fattori, anch’essi trasfusi dalla giurisprudenza sugli stranieri irregolari. I criteri richiamati sono riconducibili sostanzialmente a tre aspetti: a) la misura in cui l’allontanamento andrebbe a compromettere la vita privata e/o familiare e, quindi, in particolare l’entità dei legami familiari e/o sociali e culturali esistenti nello Stato di accoglienza e la presenza di ostacoli insormontabili alla creazione di una vita privata e/o familiare altrove, con particolare considerazione del principio del superiore interesse dei figli minori, ove presenti; b) l’esistenza di considerazioni a favore dell’allontanamento, quali ragioni di ordine pubblico o le pregresse e ripetute violazioni delle norme in materia di immigrazione da parte dell’interessato; e infine, c) la circostanza che la vita familiare o privata sia stata costituita in un momento in cui le persone coinvolte erano consapevoli della precarietà di tale relazione, connessa all’altrettanto precaria presenza all’interno dello Stato di una delle persone coinvolte; in quest’ultima ipotesi, come specificato dalla Corte, l’allontanamento può configurare una violazione del diritto alla vita familiare solo in presenza di circostanze eccezionali. Riguardo a tali criteri, è opportuno evidenziare che, nella successiva sentenza Pormes v. the Netherlands, a fronte della rilevanza dei legami sociali e culturali che il ricorrente aveva creato nello Stato di accoglienza, la Corte ha attribuito esclusiva rilevanza al solo profilo della vita privata del ricorrente applicando con riferimento ad essa, mutatis mutandis, i criteri fino ad allora elaborati con riguardo alla vita familiare, tra gli altri, anche nel caso Jeunesse[20].

È necessario rimarcare che, nonostante con riguardo agli stranieri tollerati sia stata trasfusa la giurisprudenza sugli irregolari, con un’operazione certamente criticabile, il passaggio della pronuncia Jeunesse sopra citato è espressione della consapevolezza della Corte circa la non sovrapponibilità tra le due situazioni. In altre parole, i criteri per valutare la legittimità rispetto all’art. 8 CEDU dell’allontanamento di uno straniero tollerato sono sì analoghi a quelli rilevanti nel caso di uno straniero irregolarmente presente, ma la natura tollerata della permanenza dello straniero implica che la declinazione dei suddetti criteri sia del tutto differente. La specificità della condizione dello straniero tollerato emerge significativamente nella casistica elaborata dalla Corte EDU con riguardo alla tutela della vita privata e/o familiare creata da un richiedente protezione internazionale nelle more dell’esame della domanda. Si tratta di una prassi estremamente circoscritta ma molto rilevante per la questione qui trattata e che si andrà ora a esaminare. 

2.1. (segue) e la sua rilevanza con riguardo al diritto alla vita privata e/o familiare del richiedente protezione internazionale

Quando è stata chiamata a valutare la legittimità rispetto all’art. 8 CEDU dell’allontanamento disposto nei confronti di un richiedente, cui sia stata negata la protezione internazionale e che, in attesa dell’esisto della domanda, abbia costruito una propria vita privata e/o familiare, la Corte ha in più di un’occasione chiarito che quanto statuito nella sentenza Jeunesse «applies to cases of asylum seekers whose presence on the territory of a Contracting State is tolerated by the national authorities on their own motion or accepted in compliance with their international obligations»[21]. I giudici di Strasburgo hanno, in tal modo, riconosciuto che la situazione del richiedente asilo non è assolutamente paragonabile a quella di uno straniero irregolarmente presente, ma piuttosto a quella di un soggetto la cui presenza è tollerata (rectius: autorizzata) dalle autorità nazionali, determinando così l’applicazione dei sopra richiamati criteri Jeunesse.

Rileva al riguardo innanzitutto la sentenza A.S v. Switzerland, concernente il caso di un richiedente il quale lamentava che il trasferimento verso l’Italia, Stato membro competente a esaminarne la domanda sulla base dei criteri Dublino, gli avrebbe impedito di continuare a vivere con le sorelle residenti in Svizzera.

La Corte, pur negando una violazione dell’art. 8 CEDU, nel dare applicazione ai criteri Jeunesse ha svolto alcune precisazioni importanti. Essa ha in particolare chiarito che, anche assumendo la presenza di un elemento di dipendenza tra il ricorrente e le sorelle tale da configurare una vita familiare e l’esistenza di un legame tra loro all’epoca della permanenza in Siria, «it cannot be argued that the tolerance by the domestic authorities of the applicant’s presence on Swiss territory for a lengthy period of time enabled him to establish and develop strong family ties in Switzerland (a contrario, Jeunesse, cited above, § 116)»[22].

Si tratta di un passaggio fondamentale in ragione della distinzione delineata tra il caso in esame e quello – citato nella stessa sentenza – oggetto della pronuncia Jeunesse; nel richiamato passaggio di quest’ultima, si faceva riferimento alla circostanza che il lungo periodo di tempo in cui la presenza della ricorrente era stata tollerata dalle autorità olandesi «enabled the applicant to establish and develop strong family, social and cultural ties». La circostanza che nella sentenza A.S. sia stato delineato un distinguishing rispetto a Jeunesse è particolarmente rilevante per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, la Corte ha implicitamente riconosciuto che, nonostante le fortissime peculiarità del caso Jeunesse, i criteri in esso elaborati hanno portata generale e devono trovare applicazione in tutti i casi in cui la presenza dello straniero sia tollerata dalle autorità nazionali tra cui, come già richiamato, anche quello dei richiedenti protezione. In secondo luogo, dal confronto tra le pronunce A.S. e Jeunesse operato nel passaggio sopra citato si evince che, nel caso degli stranieri tollerati, il criterio della precarietà del soggiorno – che pure era stato richiamato dal Governo svizzero nel caso A.S. – viene ad essere significativamente ridimensionato. L’elemento dirimente non è da ravvisarsi tanto nella precarietà del soggiorno in quanto tale, bensì piuttosto nel protrarsi della permanenza “tollerata” dello straniero, nelle more della procedura, per un periodo di tempo tale da consentirgli di creare legami familiari e/o sociali nello Stato in cui si trova.

Questo aspetto trova conferma nella successiva giurisprudenza della Corte EDU relativa al diritto alla vita privata e /o familiare dei richiedenti protezione e, in particolare nella pronuncia Danelyan v. Switzerland[23]. Essa riguardava una donna armena e i suoi figli che, in seguito al diniego della domanda di asilo nonché delle molteplici domande di permesso di soggiorno presentate, sarebbero stati rimpatriati compromettendo la vita privata creata nel corso del loro soggiorno in Svizzera di durata quasi decennale.

Nonostante la Corte abbia negato una violazione dell’art. 8 CEDU, il ragionamento svolto presenta degli elementi di particolare interesse. Il riferimento, già operato nella pronuncia A.S., alla durata del soggiorno è stato ulteriormente precisato chiarendo che la presenza dei ricorrenti era da considerarsi tollerata esclusivamente con riguardo al periodo connesso alla procedura di esame della domanda di protezione. Richiamando a contrario la pronuncia Jeunesse, la Corte ha infatti evidenziato che successivamente al diniego della domanda la presenza dei signori Danelyan non poteva più qualificarsi come tollerata, poiché le autorità nazionali si erano in più occasioni attivate, pur senza successo, per dare esecuzione alla decisone di rimpatrio.

In tal modo, la Corte EDU ha svolto due importanti precisazioni. Innanzitutto, essa ha chiarito che il generale criterio della precarietà del soggiorno, originariamente elaborato con riferimento a coloro che soggiornano irregolarmente, nel caso degli stranieri tollerati non assume rilievo in quanto tale sulla base di un mero automatismo tra assenza di uno stabile titolo di soggiorno e precarietà della vita privata e/o familiare, ma deve invece essere declinato in senso temporale e oggettivo. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, la Corte ha inoltre specificato che rileva la durata della permanenza tollerata, evidenziando le molteplici declinazioni di tale termine. Lo straniero può considerarsi tollerato sia con riguardo al periodo in cui la sua permanenza è autorizzata dall’ordinamento – come avviene nelle more della procedura di esame della domanda di protezione –, ma anche nell’eventuale successivo periodo in cui la sua presenza, pur non essendo più formalmente autorizzata, non determina un comportamento attivo delle autorità dello Stato volto a procedere all’allontanamento e, pertanto, continua a essere tollerata.

In sintesi, nella giurisprudenza della Corte EDU il termine “tollerato” assume una duplice connotazione. La presenza dello straniero nel territorio dello Stato deve qualificarsi come “tollerata”, innanzitutto, nelle ipotesi in cui essa sia autorizzata dalle autorità nazionali «on their own motion or accepted in compliance with their international obligations» e, dunque, configura una situazione antitetica a quella connessa a un soggiorno irregolare. Inoltre, l’espressione “tollerata” è riferita alla circostanza in cui le autorità nazionali accettino passivamente il permanere sul territorio di uno straniero la cui presenza è divenuta irregolare.

Sotto un altro profilo, la pronuncia Danelyan ha altresì permesso alla Corte di chiarire il criterio relativo alla presenza di ostacoli insormontabili alla creazione di una vita privata e/o familiare nel paese di origine che, come sopra richiamato, costituisce uno degli elementi sulla base dei quali valutare la legittimità dell’allontanamento dello straniero tollerato rispetto all’art. 8 CEDU. Da quanto precisato al riguardo emerge, da un lato, che la mera circostanza che lo straniero, in seguito al rimpatrio, si trovi in una «situation plutôt difficile»[24] non è di per sé sufficiente a ravvisare una violazione dell’art. 8 CEDU. D’altra parte, la Corte ha richiamato la «volonté de s’intégrer professionnellement»[25] ritenendo che, nel caso in esame, questa non fosse stata sufficientemente dimostrata dai ricorrenti, poiché il secondo ricorrente aveva smesso di frequentare il corso di formazione cui era iscritto e non aveva cercato alcun impiego neanche nel momento in cui avrebbe avuto titolo per lavorare. Anche sotto questo profilo, il caso Danelyan si rivela particolarmente rilevante, nonostante l’esito specifico del ricorso, per un approfondimento dei criteri Jeunesse con peculiare riferimento ai richiedenti protezione. La Corte sembra infatti aver operato un bilanciamento estremamente rigoroso che, se da un lato, non considera sufficiente per l’integrazione di una violazione dell’art. 8 CEDU la presenza di una situazione più difficile nel paese di origine, d’altra parte, attribuisce rilevanza non solo all’effettiva integrazione socioeconomica, ma finanche alla mera volontà di integrarsi.

Alla luce di quanto evidenziato circa il ruolo della giurisprudenza Jeunesse con riferimento ai richiedenti protezione internazionale, deve quindi ritenersi del tutto superata la risalente pronuncia Nnyanzi v. the UK in cui la Corte aveva negato che il rimpatrio disposto nei confronti di una cittadina ugandese avrebbe comportato una violazione della vita privata costruita dalla donna nelle more delle procedure di esame, protrattesi per quasi dieci anni, delle molteplici domande di asilo e tutela dei diritti umani da lei presentate. Nella stringatissima motivazione, i giudici di Strasburgo si erano limitati a fare riferimento al fatto che, essendo il suo soggiorno sempre stato «precario»[26], il rimpatrio non avrebbe potuto considerarsi sproporzionato in ragione di un presunto ritardo da parte delle autorità nazionali nell’esame delle domande di asilo. Il riferimento al solo criterio della precarietà del soggiorno si spiega in ragione del fatto che la pronuncia è significativamente precedente alla – e appare quindi superata dalla – giurisprudenza qui richiamata in cui come visto la precarietà, oltre a configurarsi come solo uno dei criteri rilevanti, assume la particolare declinazione di cui si è detto.

A partire dalle pronunce esaminate è, infine, possibile svolgere alcune considerazioni in relazione al criterio connesso alla protezione dell’ordine pubblico. Si tratta di un elemento cui la Corte ha sempre riconosciuto particolare importanza nell’ambito del giudizio di bilanciamento tra i diversi interessi in gioco, operato al fine di valutare la compatibilità con l’art. 8 CEDU dell’allontanamento dello straniero e ciò sia nell’ipotesi in cui esso riguardi un settled migrant che laddove sia disposto nei confronti di uno straniero irregolarmente soggiornante. Al contrario, dall’analisi della casistica sugli stranieri tollerati emerge che il suddetto criterio – pur essendo richiamato in via generale tra quelli in astratto da considerare – non ha poi assunto rilevanza in sede di applicazione pratica. Tale iato non stupisce in considerazione del fatto che la presenza del richiedente nel territorio dello Stato è – per usare le parole della Corte – «tolerated by the national authorities on their own motion or accepted in compliance with their international obligations». La circostanza che la presenza del richiedente, sia ammessa dalle autorità statali in forza di obblighi di diritto internazionale o interno (tipicamente, di natura costituzionale) esclude alla radice che, quantomeno in astratto, la suddetta permanenza ponga un problema di ordine pubblico o risulti in violazione delle norme in materia migratoria. Certamente, possono esistere ipotesi in cui, per esempio in seguito alla commissione di gravi reati, l’allontanamento del richiedente risulti in concreto giustificato dall’esigenza di tutelare l’ordine pubblico. È tuttavia necessario rimarcare che, anche in tali situazioni, la protezione dell’ordine pubblico costituisce solo uno dei criteri da considerare nella complessa opera di bilanciamento degli interessi in gioco da declinare alla luce delle specificità del caso concreto. 

3. I limiti all’allontanamento del cittadino di paese terzo derivanti dal diritto UE

Muovendo lo sguardo al diritto dell’Unione europea, occorre innanzitutto ricordare che la direttiva qualifiche prevede taluni margini di discrezionalità in capo agli Stati membri in ordine al riconoscimento di forme di protezione nazionali[27]. A tal proposito, la direttiva contempla e richiama due diverse tipologie di protezione nazionale che si differenziano in ragione del differente rapporto esistente tra di esse e la protezione internazionale, oggetto di disciplina da parte del diritto dell’Unione.

La prima tipologia è costituita da quelle forme di protezione nazionale basate su disposizioni più favorevoli rispetto a quelle previste dalla direttiva qualifiche. Tali forme di protezione trovano fondamento nell’art. 3 di quest’ultima che riconosce la facoltà degli Stati membri di «introdurre o mantenere in vigore» le suddette disposizioni più favorevoli con riguardo, tra l’altro, all’individuazione dei soggetti qualificabili come rifugiati o beneficiari di protezione sussidiaria, a condizione che tali norme più favorevoli risultino «compatibili» con la direttiva qualifiche. Dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia emerge che questo requisito di compatibilità implica, come precisato, che le disposizioni nazionali più favorevoli non compromettano «l’economia generale o gli obiettivi della direttiva»[28] e siano, dunque, coerenti con la logica sottostante il riconoscimento della protezione internazionale[29].

La seconda tipologia di protezione contemplata dalla direttiva qualifiche è costituita da forme di protezione nazionali ulteriori, fondate sul solo diritto interno, e assolutamente autonome e distinte da quelle di diritto UE. Esse sono richiamate nel preambolo della direttiva qualifiche, il quale specifica che non rientrano nell’ambito di applicazione della stessa le ipotesi in cui a un cittadino di paese terzo sia concesso rimanere nel territorio di uno Stato membro, non in seguito al riconoscimento di una forma di protezione internazionale prevista dalla direttiva stessa, bensì «per motivi caritatevoli o umanitari riconosciuti su base discrezionale»[30]. Come precisato dalla Corte di Giustizia, queste forme di protezione nazionali sono ammissibili purché risultino del tutto distinte dallo status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria, disciplinati dal diritto UE[31]. Questa seconda tipologia di protezione nazionale trova riscontro anche nella direttiva rimpatri, il cui art. 6 dispone che le autorità degli Stati membri possono riconoscere al cittadino di Paese terzo, il cui soggiorno sia irregolare, il diritto di soggiornarvi «per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura»[32]. Come precisato dalla Corte di Giustizia, quest’ultima disposizione attribuisce agli Stati membri un «potere discrezionale molto ampio»[33] al riguardo che consente loro di concedere un diritto di soggiorno «per qualsiasi motivo […] che essi ritengano opportuno»[34].

Alla luce di quanto detto, preme evidenziare che la protezione complementare è annoverabile in quelle forme di protezioni nazionali ulteriori rispetto a quelle di diritto UE. A prescindere dalle diverse declinazioni normative assunte negli ultimi anni dalla protezione complementare, si tratta infatti di una protezione volta ad assicurare tutela a una condizione di vulnerabilità non sussumibile nelle ipotesi dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria.

Appurato quindi che il diritto UE non impone – ma neppure preclude – l’esistenza di forme di protezione nazionali ulteriori, quali la protezione complementare, occorre d’altra parte evidenziare che la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha, invece, chiarito l’esistenza di limiti che il diritto dell’Unione pone, in talune circostanze, all’allontanamento del cittadino di paese terzo[35].

I suddetti limiti sono stati inizialmente delineati in relazione alle ipotesi in cui l’allontanamento esponga la persona al rischio di subire atti contrari al divieto, «generale ed assoluto», sancito dagli articoli 4 e 19, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione («Carta»). Tali disposizioni «vietano in termini perentori» l’allontanamento verso un paese in cui la persona rischia di essere sottoposta a tortura o trattamenti inumani o degradanti[36]. Ciò ha, innanzitutto, condotto la Corte a riconoscere l’esistenza di casi, pur eccezionali, in cui gli Stati membri non possono procedere all’allontanamento di un cittadino di paese terzo affetto da una grave malattia in ragione del fatto che, nel paese di origine non esistono terapie adeguate e questi sarebbe quindi esposto a un rischio di deterioramento grave e irreversibile delle sue condizioni di salute, contrario al principio di non-refoulement[37]. La Corte di Giustizia ha altresì statuito che lo Stato membro ospitante che revochi o neghi la protezione internazionale al cittadino di paese terzo ritenuto un pericolo per la sicurezza nazionale, deve comunque garantirgli tutela contro il respingimento[38].

Da tale giurisprudenza si evince, implicitamente, che la protezione nei confronti dell’allontanamento ha un ambito di applicazione più ampio rispetto ai presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale. La suddetta distinzione emerge, in modo ancor più cristallino, nel caso oggetto della sentenza MP in cui la Grande sezione ha, da un lato, precisato i presupposti per il riconoscimento della protezione sussidiaria, chiarendo che essa può essere riconosciuta a un cittadino di paese terzo che in seguito al rimpatrio vada incontro a un grave deterioramento delle proprie condizioni di salute, al punto da spingerlo al suicidio, solo qualora egli sia intenzionalmente privato delle cure necessarie al trattamento dei postumi delle torture ivi subite. D’altra parte, il giudice dell’Unione ha specificato che la definizione dei presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale di diritto UE costituisce una «distinta questione» rispetto alla «tutela contro l’allontanamento, derivante, in forza dell’articolo 3 della CEDU, dal divieto di esporre una persona a trattamenti inumani o degradanti»[39]. 

3.1. (segue) a fronte del rischio di violazione del diritto alla vita privata del cittadino di paese terzo

La giurisprudenza della Corte di Giustizia sui limiti all’allontanamento derivanti dal diritto dell’Unione ha conosciuto una svolta fondamentale con la sentenza X in cui essa, nella composizione della Grande sezione, ha individuato nel rischio di violazione del diritto alla vita privata un’ulteriore limitazione al riguardo[40].

Il caso riguardava un cittadino russo affetto da una patologia tumorale cui, nei Paesi Bassi, era regolarmente somministrata cannabis terapeutica a scopo analgesico. In seguito al diniego della domanda di asilo, le autorità nazionali gli avevano del pari negato tanto la concessione di un permesso di soggiorno sulla base dell’articolo 8 CEDU quanto un rinvio dell’allontanamento per motivi di salute[41]. Avverso tale decisione, il sig. X presentava ricorso davanti al giudice a quo evidenziando che, stante l’impossibilità di continuare a fruire della terapia analgesica nel paese di origine, in seguito al rimpatrio egli sarebbe andato incontro a un significativo aumento del dolore, causato dalla patologia da cui era affetto, tale da precludergli un’esistenza dignitosa e a condurlo a un forte stato di depressione con tendenze suicide.

Dopo aver statuito che l’allontanamento di un cittadino di paese terzo nella situazione de qua deve ritenersi precluso dalla direttiva rimpatri, letta alla luce degli articoli 1, 4 e 19, par. 2, della Carta[42], la Grande sezione ha esaminato la questione anche sotto lo specifico profilo del diritto alla vita privata, di cui all’art. 7 della Carta. Il giudice del rinvio aveva infatti chiesto alla Corte di chiarire altresì se la direttiva rimpatri, letta in combinato disposto con l’art. 7, nonché 1 e 4 della Carta, deve essere interpretata nel senso che le condizioni di salute di un cittadino di paese terzo e le cure da questi ricevute nel territorio di uno Stato membro devono essere prese in considerazione al fine di valutare se il diritto alla vita privata imponga di riconoscere all’interessato un diritto di soggiorno.

Dopo aver precisato che un obbligo degli Stati membri di riconoscere tale diritto non può ricavarsi né dalla direttiva rimpatri né dalla Carta, la Corte ha del pari ritenuto che il diritto alla vita privata non preclude l’allontanamento o il rimpatrio per il solo fatto che in seguito ad esso il cittadino di paese terzo potrebbe essere esposto a un rischio di deterioramento delle sue condizioni di salute. A fronte di tale conclusione, la sentenza della Grande sezione merita tuttavia di essere richiamata con particolare riguardo ad alcune rilevanti statuizioni.

In primo luogo, essa ha sancito che «non si può adottare una decisione di rimpatrio o un provvedimento di allontanamento che violi il diritto al rispetto della vita privata del cittadino di un paese terzo interessato»[43], precisando peraltro che le cure mediche di cui il cittadino di paese terzo fruisce nel territorio di uno Stato membro sono da ricondurre alla sua vita privata[44]. Molto significativamente, il diritto alla vita privata, quale limite al rimpatrio e all’allontanamento è stato ricavato dalla Corte leggendo, alla luce della Carta, l’art. 5 della direttiva rimpatri. Ai sensi del dettato letterale di tale disposizione, nel dare applicazione alla direttiva, gli Stati membri devono tenere, tra l’altro, in considerazione la vita familiare. La Grande sezione ha precisato che, nonostante l’art. 5 menzioni esclusivamente la vita familiare e non la vita privata, anche quest’ultima deve essere tenuta in conto, in ragione del fatto che la direttiva mira ad assicurare procedure di rimpatrio e di allontanamento nel rispetto di tutti i diritti fondamentali[45] garantiti ai cittadini di paesi terzi dalla Carta e, tra questi, vi è anche il diritto alla vita privata (art. 7).

In secondo luogo, e partendo quindi dall’assunto, sopra citato, circa l’inammissibilità del rimpatrio e dell’allontanamento che violino il diritto alla vita privata, la Corte ha quindi proceduto a valutare se, nel caso di specie, la limitazione di tale diritto fosse tale da precludere il rimpatrio in ragione della sua contrarierà rispetto alle condizioni cui l’art. 52, par. 1, della Carta subordina la legittimità di una limitazione di un diritto fondamentale[46]. Merita, in particolare, di essere richiamato che, con riguardo al rispetto del principio di proporzionalità e del contenuto essenziale del diritto, la Corte ha molto significativamente statuito che tale esame «presuppone che si tenga conto di tutti i legami sociali che il cittadino ha creato all’interno dello Stato membro in cui il suo soggiorno è irregolare, tenendo in debito conto della fragilità e del particolare stato di dipendenza causato dalle sue condizioni di salute»[47]. A tal proposito, essa ha quindi fatto riferimento alla giurisprudenza della Corte EDU in forza della quale la vita privata creata da uno straniero durante un soggiorno irregolare ne preclude l’allontanamento solo in circostanze eccezionali. Il giudice dell’Unione ha quindi precisato che l’impossibilità per il cittadino di paese terzo di avere a disposizione la terapia somministratagli nel territorio dello Stato membro non può, di per sé solo, precludere l’allontanamento o il rimpatrio in forza dell’art. 7 della Carta. Ciò in ragione del fatto che, come statuito in risposta alle prime questioni pregiudiziali, l’art. 4 della Carta osta al rimpatrio che esponga a un rischio reale di riduzione significativa della aspettativa di vita o di deterioramento rapido, significativo e irrimediabile delle condizioni di salute, solo in presenza di condizioni particolarmente rigorose; l’effettività di tali condizioni sarebbe quindi compromessa se l’art. 7 della Carta precludesse l’allontanamento e il rimpatrio unicamente in ragione del rischio di deterioramento delle condizioni di salute nel paese di destinazione.

A ben vedere, il richiamo operato dalla Corte di Giustizia alla giurisprudenza della Corte EDU secondo cui la vita privata, creata da uno straniero nelle more di un soggiorno irregolare, ne preclude l’allontanamento solo in circostanze eccezionali, non è condivisibile. Il suddetto riferimento non pare, infatti, tenere pienamente conto del fatto che, secondo una consolidata giurisprudenza del giudice dell’Unione, è necessario distinguere tra, da una parte, l’irregolarità del soggiorno quale criterio rilevante al fine di definire l’ambito di applicazione della direttiva rimpatri e, dall’altra, l’autorizzazione al soggiorno del richiedente protezione.

Come noto, l’art. 9, par. 1, della direttiva procedure[48] dispone che i richiedenti siano autorizzati a rimanere nello Stato membro almeno fino all’adozione della decisione da parte dell’autorità amministrativa e ciò preclude la qualificazione del soggiorno come “irregolare” ai sensi della direttiva rimpatri[49]. La questione è invece più problematica con riguardo alla fase in cui, nelle more del ricorso avverso il diniego della domanda, il richiedente sia autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato. A tal proposito, la Corte ha precisato che, nonostante tale autorizzazione, in seguito al rigetto della domanda, il richiedente «si trova in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro»[50]. Tuttavia, tale qualificazione rileva solo ai fini della definizione dell’ambito di applicazione della direttiva rimpatri: quest’ultima, infatti, «si fonda sull’idea» secondo cui «l’irregolarità del soggiorno e, quindi, l’applicabilità della direttiva stessa» non escludono «l’assenza di qualsiasi possibilità legale, per un cittadino di un paese terzo, di restare sul territorio dello Stato membro interessato»[51]. Detto diversamente, soggiorno irregolare e autorizzato non sono concetti coincidenti. Analogo ragionamento deve svolgersi con riguardo alla situazione del cittadino di paese terzo che, al pari del cittadino russo del caso all’origine della sentenza X, dopo il diniego della domanda di protezione, abbia richiesto un titolo di soggiorno sulla base del diritto nazionale e abbia successivamente presentato ricorso avverso tale rigetto da parte dell’autorità amministrativa. Nella misura in cui, nelle more del ricorso, egli è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato e la decisione di rimpatrio eventualmente adottata nei suoi confronti è stata sospesa, il suo soggiorno – pur essendo qualificabile come irregolare ai sensi della direttiva rimpatri – è da ricondursi a quella di uno straniero “tollerato” (rectius: autorizzato) secondo l’accezione datane dalla Corte EDU. Lo Stato interessato infatti «tolerates the presence of an alien in its territory thereby allowing him or her to await a decision on an application for a residence permit, an appeal against such a decision». In tale quadro, la situazione del cittadino di paese terzo all’origine del caso X non avrebbe dovuto essere ricondotta a quella di uno straniero irregolarmente soggiornante, bensì a quella di uno straniero tollerato.

Svolta questa precisazione, occorre del pari rilevare che dall’ordine delle argomentazioni svolte dalla Grande sezione nella pronuncia X emerge un approccio decisamente più aperto rispetto a quello della Corte EDU. La portata del criterio dell’eccezionalità delle circostanze in cui la tutela della vita privata, costruita nelle more di un soggiorno irregolare, preclude(rebbe) il rimpatrio appare infatti ridimensionato. Innanzitutto, e in una prospettiva generale, tale criterio e la relativa giurisprudenza di Strasburgo assumono rilevanza solo nell’ambito dell’esame delle condizioni dettate dall’art. 52, par. 1, della Carta, dimostrando così un significativo affrancamento della Corte dalla giurisprudenza CEDU. Inoltre, e più specificatamente, il criterio dell’eccezionalità è richiamato dopo aver evidenziato la necessità di considerare «tutti i legami sociali» creati durante il soggiorno irregolare: tale criterio, pur trovando applicazione, opera quindi con riguardo a un complesso di legami il cui novero risulta estremamente ampio e, in tal modo, vede significativamente ridimensionata la sua portata “relativa”.

Inoltre, la soluzione cui la Grande sezione è giunta risulta determinata dalla circostanza che, nel caso di specie, l’unico elemento riconducibile alla vita privata era costituito dall’impossibilità di avere accesso, nel paese di destinazione, alla terapia analgesica utilizzata nello Stato membro ospitante e, quindi di un aspetto che la Corte aveva già esaminato e qualificato come causa ostativa del rimpatrio in presenza delle condizioni rilevanti ai sensi dell’art. 4 della Carta. Benché non sia certamente prevedibile quale sarebbe stato l’esito del rinvio in presenza di ulteriori elementi riconducibili alla vita privata, dall’ordine delle argomentazioni della Corte sembra emergere un approccio maggiormente estensivo, rispetto a quello della Corte EDU, con riguardo alla tutela del diritto alla vita privata del cittadino di paese terzo il cui soggiorno sia (divenuto) irregolare.

La connessione tra i limiti all’allontanamento del richiedente protezione denegato e la protezione nazionale sono emersi in modo paradigmatico nella sentenza Nuratau[52] in cui la Corte di Giustizia ha chiarito la qualificazione di una normativa nazionale che riconosce protezione nell’ipotesi in cui l’allontanamento di un cittadino di paese terzo lo esponga al rischio di subire una violazione del suo diritto alla vita privata in ragione dell’interruzione dei legami da esso creati nello Stato membro che esamina la sua domanda di protezione. Il giudice dell’Unione ha, innanzitutto, chiarito che il diritto UE osta a un riconoscimento, in tale ipotesi, della protezione sussidiaria. Essa non potrebbe infatti configurarsi come una disposizione più favorevole ai sensi dell’art. 3 della direttiva qualifiche, poiché il riconoscimento di un diritto di soggiorno in tale ipotesi si fonderebbe su un motivo che non riguarderebbe la situazione nel paese di origine e, pertanto, non presenterebbe alcun nesso con la logica propria della protezione internazionale.

Esclusa la possibilità di qualificare la protezione de qua come protezione riconosciuta sulla base di una disposizione più favorevole, la Corte di Giustizia ha svolto due importanti precisazioni. In primo luogo, ha specificato che il diritto dell’Unione non preclude a uno Stato membro di riconoscere, «in forza del suo solo diritto interno»[53] un diritto di soggiorno per motivi umanitari al cittadino di paese terzo il cui rimpatrio ne pregiudicherebbe il diritto alla vita privata in ragione della rottura dei legami con il suddetto Stato, purché il riconoscimento di tale diritto di soggiorno non possa in alcun modo essere confuso con le forme di protezione internazionale di diritto UE. In secondo luogo, la Corte ha evidenziato che, laddove le autorità nazionali considerino di adottare una decisione di rimpatrio in seguito al diniego della protezione internazionale, esse devono tenere conto del fatto che, come precisato nella sopra menzionata pronuncia X, «non si può adottare una decisione di rimpatrio o un provvedimento di allontanamento che violi il diritto al rispetto della vita privata del cittadino di un paese terzo interessato»[54].

Da tale pronuncia emerge la connessione particolarmente stretta tra, da un lato, il divieto di allontanamento e rimpatrio in ragione di un rischio di violazione del diritto alla vita privata e, dall’altro, la protezione nazionale: quest’ultima, infatti, viene a configurandosi come la sede “naturale” per assicurare attuazione a tale divieto.

La sentenza Nuratau conferma poi nuovamente la necessità – richiamata in apertura di questo paragrafo – di tenere ferma la distinzione tra i limiti all’allontanamento e le forme di protezione nazionali, ulteriori rispetto alla protezione internazionale di diritto UE.

Da un lato, il diritto dell’Unione pone, infatti, dei vincoli rispetto alla tutela nei confronti dell’allontanamento, sancendo un divieto al riguardo laddove esso comporti una lesione del diritto alla vita privata e/o familiare del cittadino di paese terzo. Peraltro, come precisato dalla Corte di Giustizia, tanto l’art. 5 della direttiva rimpatri[55], quanto il diritto alla vita privata di cui all’art. 7 della Carta[56], che fondano tale divieto, sono norme dotate di effetto diretto. D’altro lato, però, come statuito nelle sentenze X e Nuratau, laddove operi il suddetto divieto di allontanamento, il diritto dell’Unione non fonda né un diritto al soggiorno né tantomeno una forma di protezione. Il riconoscimento di un diritto di soggiorno, attraverso la protezione nazionale, è infatti lasciato alla discrezionalità degli Stati membri con l’unico vincolo che la suddetta protezione sia distinta da quella internazionale. Ciò posto, è del pari vero che questa forma di protezione nazionale costituisce lo strumento giuridico necessario per dare attuazione a un divieto di allontanamento derivante dal diritto dell’Unione, peraltro attraverso una norma dotata di effetto diretto.

Detto diversamente, gli Stati membri sono tenuti a garantire tutela contro l’allontanamento che violi il diritto alla vita privata del cittadino di paese terzo; lo strumento attraverso il quale adempiono a tale obbligo è lasciato alla loro discrezionalità, ma un qualche strumento deve esistere e la sua configurazione “naturale” è costituita da una forma di protezione nazionale. 

4. L’approccio sistemico della Cassazione nella sentenza 29593 del 10 novembre 2025

Preme ora dare conto della sentenza 29593 del 10 novembre 2025 con cui la Prima Sezione civile della Corte di Cassazione ha chiarito i dubbi posti dall’abrogazione della protezione speciale per integrazione sociale ad opera del d.l. 20/2023[57]. La Suprema Corte è stata interrogata in seguito a un rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Venezia ai sensi dell’art. 363 bis c.p.c. il quale, richiamando i diversi orientamenti delineati dalla giurisprudenza di merito in seguito alla suddetta abrogazione, chiedeva alla Corte di Cassazione di chiarire se la tutela della vita privata e familiare potesse continuare a trovare spazio all’interno della protezione complementare e, eventualmente, entro quali limiti.

La Corte di Cassazione ha, innanzitutto, chiarito che il dettato normativo risultante dal d.l. 20/2023 «non può intendersi in senso ostativo al riconoscimento della protezione speciale per ragioni attinenti alla tutela della vita privata e familiare»[58]. La protezione del diritto alla vita privata e familiare discende infatti da obblighi internazionali, in particolare quelli derivanti dall’art. 8 CEDU, e costituzionali essendo tale diritto riconducibile a quel «catalogo aperto dei diritti fondamentali, tutelati dagli artt. 2, 3, 29, 30 e 31 Cost.»[59]. Trattandosi di obblighi promananti da fonti sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria, essi «avevano cittadinanza nell’ordinamento a prescindere dalla formale vigenza delle norme soppresse»[60] e continuano a trovare applicazione anche in seguito alle modifiche apportate dal d.l. 20/2023.

Dovendo quindi precisare i termini entro i quali opera la protezione complementare, la Suprema Corte ha preso in esame le alternative delineate dal Tribunale di Venezia il quale, oltre a un’applicazione diretta dell’art. 10, comma 3, Cost., richiamava l’eventualità di assicurare tutela alla vita privata e familiare dello straniero facendo esclusivo riferimento alla giurisprudenza della Corte EDU in relazione all’art. 8 CEDU oppure ai criteri elaborati dalla giurisprudenza di legittimità in vigenza della c.d. protezione umanitaria[61]. Il giudice a quo delineava una rigida alternativa tra queste due opzioni ritenendo che la protezione basata sulla giurisprudenza della Corte EDU fosse da considerarsi più circoscritta, in ragione della distinzione tra tutela della vita privata dei c.d. settled migrants e quella degli stranieri irregolarmente presenti nel territorio dello Stato e capace di riconoscere protezione alla vita privata di questi ultimi solo in circostanze eccezionali. D’altro lato, invece, la seconda soluzione interpretativa proposta si fondava sui criteri elaborati dalla Corte di Cassazione, in particolare nella sentenza 4455 del 23 febbraio 2018, confermata e precisata nella pronuncia delle Sezioni Unite 24413 del 9 settembre 2021, in cui era stata riconosciuta tutela all’integrazione sociale dello straniero a prescindere dalla liceità o meno del suo ingresso e della sua permanenza nel territorio dello Stato. Come noto, con tali pronunce, la Suprema Corte, dopo aver ancorato la protezione delle relazioni sociali ed economiche dello straniero alla vita privata, quale tutelata dall’art. 8 CEDU, ma anche all’identità della persona da proteggere ai sensi degli articoli 2 e 3 Cost., aveva precisato i termini di rilevanza dell’integrazione sociale e lavorativa ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria. Essa aveva, in particolare, specificato la necessità di svolgere una «valutazione comparativa» tra l’integrazione sociale raggiunta dallo straniero in Italia e la situazione oggettiva e soggettiva in cui egli si sarebbe trovato in seguito al rientro nel paese di origine, precisando la necessità di riconoscere la presenza di seri motivi di carattere umanitario laddove, all’esito della suddetta comparazione, «un’effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa»[62].

Fin dalle premesse della sentenza 29593/2025, la Corte di Cassazione ha messo in luce la pluralità di fonti alla base della tutela del diritto alla vita privata e familiare dello straniero, quale diritto che «intercetta» un obbligo internazionale, ravvisabile nell’art. 8 CEDU, ma anche un obbligo costituzionale. A tale riguardo, è rilevante segnalare che la Suprema Corte non ha fatto riferimento solo al diritto alla vita privata e familiare quale «pre-requisito di una vita dignitosa»[63] che in quanto tale si riconnette al diritto di svolgere la propria personalità nelle formazioni sociali, sancito dall’art. 2 Cost., ma anche a «un obbligo costituzionale di solidarietà»[64]. Quest’ultimo, che trova declinazione in molteplici aspetti della normativa nazionale e internazionale in materia di immigrazione e asilo, richiamati dalla Suprema Corte, implica l’irrilevanza dello status giuridico del migrante[65].

In tale quadro, la Corte di Cassazione non ha accolto la rigida alternativa, prospettata dal Tribunale di Venezia, tra criteri CEDU e protezione secondo il diritto vivente nazionale. Al contrario, essa ha adottato un’ottica improntata alla «effettività e alla massimizzazione delle garanzie»[66] tale per cui la tutela alla luce dei criteri CEDU e la tutela costituzionale non operano quali parametri distinti e alternativi, ma devono invece essere integrati in una «combinazione virtuosa» e osmotica tra gli stessi, basata su una «logica di “et et”» e finalizzati ad assicurare, pur nel bilanciamento degli interessi in gioco, la «tutela più intensa nel singolo caso»[67].

La Suprema Corte è quindi giunta a risolvere il quesito pregiudiziale statuendo che l’abrogazione, operata dal d.l. 20/2023 ha una «portata limitata»[68] perché ha il solo effetto di privare l’ordinamento della tipizzazione dei criteri finalizzati ad assicurare il ragionevole bilanciamento degli interessi coinvolti, i quali nel nuovo assetto normativo dovranno essere ricostruiti dal giudice operando con rigore e con umanità, alla luce dei parametri delineati dalla giurisprudenza CEDU e da quella di legittimità. Ne consegue che la protezione complementare deve essere riconosciuta quando, in ragione del forte radicamento raggiunto dallo straniero nel territorio – anche nelle more dell’esame della domanda di protezione internazionale – il suo allontanamento, che non risulti necessario per ragioni di prevalenti ragioni di ordine pubblico o sicurezza nazionale, comporti una lesione del suo diritto alla vita privata e familiare. L’accertamento di tale violazione presuppone una «valutazione di proporzionalità e di bilanciamento nel caso concreto, secondo i criteri elaborati dalla Corte Edu e dalla pronuncia a Sezioni Unite 9 settembre 2021, n. 24413, tenendo conto dei legami familiari sviluppati in Italia, della durata della presenza della persona sul territorio nazionale, delle relazioni sociali intessute, del grado di integrazione lavorativa realizzato e del legame con la comunità anche sotto il profilo del necessario rispetto delle sue regole. Tali elementi vanno messi in comparazione con l’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il paese d’origine e con la gravità delle difficoltà che il richiedente potrebbe incontrare nel paese verso il quale dovrebbe fare rientro»[69].

Con riguardo alle modalità delineate per ravvisare un rischio di violazione della vita privata e/o familiare, resta da chiarire la permanente necessità del giudizio di valutazione comparativa, delineato dalla Suprema Corte a partire dalla pronuncia 4455/2018 e poi declinato in termini di comparazione attenuata. Il dubbio al riguardo nasce dalla circostanza che, in vigenza della protezione speciale per integrazione sociale, era stato ampiamente sostenuto in dottrina[70] e in giurisprudenza[71] che, a fronte di un rischio di violazione della vita privata e/o familiare dello straniero in seguito all’allontanamento, si configurasse una vulnerabilità in re ipsa, senza la necessità di una valutazione comparativa nei termini delineati in precedenza dalla giurisprudenza di legittimità. Ad avviso di chi scrive, tale approdo permane anche dopo l’intervento abrogativo ad opera del d.l. 20/2023 e sembra trovare conferma – pur implicitamente – anche nella sentenza 29593/2025[72]. In essa, infatti, la Suprema Corte ha ravvisato la condizione di vulnerabilità nella situazione derivante dallo sradicamento in sé per sé considerato e tale da determinare una violazione della vita privata o familiare[73], e non più – come era nella logica inaugurata dalla sentenza 4455/2018, nell’esistenza di «un’effettiva ed incolmabile sproporzione» tra il grado di integrazione raggiunta dal richiedente in Italia e la situazione soggettiva e oggettiva in cui egli si sarebbe trovato nel Paese di origine in seguito al rimpatrio[74]. Nella pronuncia 29593/2025, la comparazione certamente permane ma assume una declinazione diversa, poiché risulta finalizzata ad accertare l’esistenza di una lesione del diritto alla vita privata e/o familiare alla luce dei criteri elaborati dalla Corte EDU – quali i legami familiari presenti in Italia, la durata del soggiorno, le relazioni sociali intessute, l’integrazione lavorativa, a fronte dei legami familiari, culturali o sociali con il paese di origine – rispetto ai quali la natura irregolare e precaria del soggiorno non incide sull’an della tutela[75], in un’ottica di massimizzazione delle tutele.

In altre parole, benché la Corte di Cassazione abbia ampiamente valorizzato gli approdi cui essa era pervenuta in vigenza della protezione umanitaria, le modalità in cui all’epoca era stata declinata la valutazione comparativa risultano ora sensibilmente rielaborate integrando i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte EDU. 

4.1. Ulteriori sviluppi e precisazioni dell’approccio sistemico

Al termine dell’analisi qui svolta, preme innanzitutto rilevare l’assoluto favore con cui è da salutare la sentenza 29593/2025, con particolare riguardo all’approccio sistemico e improntato alla massimizzazione delle garanzie che la attraversa. La ricaduta concreta di questo approccio è particolarmente evidente laddove esso consente di ridimensionare significativamente la rilevanza dell’irregolarità del soggiorno ai fini del riconoscimento dei diritti fondamentali e, in particolare del diritto alla vita privata e/o familiare dello straniero. Fermo restando il necessario bilanciamento tra i diversi interessi in gioco, dunque, tale diritto va riconosciuto a qualsiasi persona, anche allo straniero che abbia costruito una vita privata e familiare nelle more di un soggiorno irregolare.

La disamina della giurisprudenza della Corte EDU svolta in questa sede impone, tuttavia, di svolgere delle precisazioni con riguardo agli ampi riferimenti operati dalla Corte di Cassazione all’irregolarità del soggiorno e alle esigenze di tutela dell’ordine pubblico rispetto alle quali valutare la proporzionalità dell’allontanamento. Tali richiami potrebbero infatti essere forieri di un significativo depotenziamento della protezione in sede di bilanciamento degli interessi in gioco.

Dalla lettura complessiva della pronuncia emerge la tendenza della Suprema Corte a distinguere, con riguardo alla giurisprudenza della Corte EDU, tra settled migrants e migranti irregolari[76]. Volendosi individuare una classificazione nell’ambito di tale casistica, essa è invece ravvisabile in quella tra settled migrants e non-settled migrants, dove quest’ultima categoria include non solo la situazione di stranieri la cui presenza è irregolare, ma anche quella di coloro la cui permanenza nel territorio dello Stato è – per usare il linguaggio della Corte EDU – «tollerata» dalle autorità nazionali.

Come già sopra accennato, l’espressione “tollerata” utilizzata dai giudici di Strasburgo richiede indubbiamente delle precisazioni. Benché essa sia stata applicata anche in relazione ad ipotesi in cui le autorità dello Stato abbiano omesso qualsiasi comportamento attivo nei confronti dello straniero il cui soggiorno sia divenuto irregolare, la nozione di “presenza tollerata” si riferisce anche – e innanzitutto – a quella dello straniero la cui permanenza è autorizzata nel territorio dello Stato e, come emerge dalla giurisprudenza della Corte EDU, la situazione dei richiedenti protezione deve ricondursi proprio a quest’ultima casistica.

La circostanza che la presenza del richiedente protezione nel territorio sia da qualificarsi come autorizzata e regolare e, dunque, in questo senso, debba essere inquadrata nella giurisprudenza della Corte EDU sugli stranieri tollerati, trova riscontro in molteplici aspetti concernenti lo status del richiedente protezione nel nostro ordinamento.

In primo luogo, benché esuli dalla presente trattazione, non può omettersi di rilevare che, come evidenziato da autorevole dottrina[77], il diritto costituzionale di asilo implica il riconoscimento di un novero di diritti in capo al richiedente, tra cui innanzitutto il diritto di ingresso nel territorio dello Stato al fine di avere accesso alla procedura di esame della domanda. Tale circostanza sarebbe di per sé sufficiente a qualificare la presenza del richiedente come autorizzata e regolare.

In secondo luogo, ulteriori riscontri sono ravvisabili nella normativa dell’Unione in materia e, in particolare nel diritto del richiedente protezione di rimanere nel territorio almeno fino alla conclusione della fase amministrativa, riconosciuto dall’art. 9 della direttiva procedure cui corrisponde il diritto, sancito dall’art. 6 della direttiva accoglienza[78] – nonché dalla normativa nazionale di attuazione[79], di ottenere un documento volto a certificare lo status di richiedente o ad attestare che gli è autorizzato a soggiornare nel territorio. Rileva poi la sopra richiamata giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alla distinzione tra irregolarità del soggiorno, ai fini dell’applicazione della direttiva rimpatri, e autorizzazione del soggiorno: quest’ultima qualificazione è applicabile anche al richiedente la cui domanda sia stata respinta e il cui soggiorno sia, tuttavia, autorizzato nelle more del ricorso avverso il suddetto diniego.

Alla luce di tali considerazioni, è quindi necessario ribadire la natura regolare e autorizzata del soggiorno del richiedente protezione. È certamente vero che, come evidenziato in apertura di questo paragrafo, la Corte di Cassazione ha sancito il principio per cui il diritto alla vita privata e familiare va riconosciuto allo straniero a prescindere dall’irregolarità o meno della sua presenza nel territorio dello Stato. Tuttavia, fermo restando che lo status di irregolarità non rileva ai fini dell’an della protezione, la giurisprudenza della Corte EDU dimostra che l’irregolarità del soggiorno potrebbe invece andare a incidere sul quomodo della tutela, in particolare in sede di applicazione dei criteri individuati per valutare la presenza, con riguardo al caso concreto, di una violazione del diritto alla vita privata e/o familiare. Ferme ovviamente restando le precisazioni terminologiche pocanzi svolte, è quindi importante che la situazione del richiedente protezione che abbia costituito una vita privata e/o familiare in attesa dell’esame della sua domanda di protezione, non sia esaminata alla luce della giurisprudenza della Corte EDU in materia di stranieri irregolari, bensì nel quadro di quella sugli stranieri tollerati.

Benché nella sentenza 29593/2025, la Corte di Cassazione abbia fatto riferimento alla pronuncia Jeunesse, il ruolo chiave della giurisprudenza sugli stranieri tollerati ai fini della questione trattata non risulta – sia consentito rilevare – pienamente valorizzato. Come già richiamato, infatti, la Suprema Corte, con riguardo alla giurisprudenza della Corte EDU, ha delineato una distinzione tra settled migrants e stranieri irregolari, senza invece evidenziare le peculiarità della casistica sugli stranieri tollerati. Più specificatamente, la Cassazione non pare aver tenuto pienamente conto delle modalità in cui la Corte EDU ha applicato i criteri Jeunesse ai richiedenti protezione. Dalla giurisprudenza sopra esaminata al riguardo emergono in particolare tre aspetti che sono stati solo parzialmente richiamati nella sentenza della Cassazione e meriterebbero, invece, ulteriore valorizzazione.

Primo, il criterio della precarietà. Nella giurisprudenza successiva alla sentenza Jeunesse, l’aspetto relativo alla precarietà del soggiorno non rileva in quanto tale – come emergeva da un primo orientamento emerso nella pronuncia Nnyanzi v. the UK –, ma è invece declinato in relazione al protrarsi della permanenza tollerata, nel senso sopra precisato, per un certo periodo di tempo tale da permettere la creazione di relazioni familiari e/o sociali. In relazione a questo aspetto, si constata un significativo allineamento tra la giurisprudenza della Corte EDU e la sentenza 29593/2025 in cui la Corte di Cassazione ha evidenziato l’importanza di considerare il tempo trascorso dal richiedente sul territorio[80].

Secondo, il criterio relativo alla presenza di ostacoli insormontabili alla creazione di una vita privata e/o familiare nel paese di origine. Esso implica che, se da un lato, debba escludersi un riconoscimento automatico di un diritto di soggiorno a fronte di un contesto difficoltoso nel paese di origine, d’altra parte, anche la mera «volonté de s’intégrer» è indicativa del rischio di violazione della vita privata e/o familiare che deriverebbe dall’allontanamento. Anche sotto questo profilo si rileva una certa – benché, in questo caso, non ancora pienamente compiuta – continuità tra l’approccio della Corte EDU e quello della Cassazione, la quale ha, in particolare, riconosciuto la rilevanza anche di un’integrazione «in corso di realizzazione», escludendo la necessità di ravvisare la presenza di un «percorso interamente compiuto»[81].

Terzo, il criterio dell’ordine pubblico e la particolare declinazione che esso assume nella giurisprudenza della Corte EDU con riferimento ai richiedenti protezione internazionale. È proprio questo l’aspetto in relazione al quale l’approccio della Suprema Corte richiederebbe talune specificazioni. Nella pronuncia 29593/2025 compaiono molteplici riferimenti all’esigenza di bilanciare il diritto alla vita privata e familiare «con altri interessi costituzionalmente protetti, in considerazione dei problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati»[82]. La rilevanza di tali aspetti non è certamente criticabile in sé ed è, anzi, coerente con la formulazione dell’art. 8 CEDU. Sarebbe tuttavia, opportuno puntualizzare che, come già sopra evidenziato, benché anche nella casistica relativa agli stranieri tollerati e in particolare dei richiedenti asilo, la Corte EDU richiami le esigenze di protezione dell’ordine pubblico tra i criteri in astratto rilevanti, quest’ultimo non assume poi rilievo in sede di bilanciamento in concreto. La presenza dello straniero sul territorio è, infatti, regolare e autorizzata («tollerata», nella terminologia dei giudici di Strasburgo) in forza di obblighi internazionali o costituzionali e, dunque, non può, in quanto tale, risultare in contrasto con l’ordine pubblico. Peraltro, anche laddove la permanenza dello straniero nel territorio nazionale possa risultare problematica dal punto di vista della tutela dell’ordine pubblico, per esempio a fronte della commissione di gravi reati, tale circostanza non può avere valore dirimente poiché costituisce solo uno dei fattori da considerare in sede di concreto bilanciamento degli interessi in gioco.

Sia infine consentita qualche ulteriore precisazione circa l’approccio sistemico adottato – del tutto condivisibilmente – dalla Suprema Corte.

L’analisi svolta con riferimento ai vincoli derivanti dal diritto dell’Unione ha permesso di evidenziare che se, da un lato, il riconoscimento di un diritto di soggiorno e di una forma di protezione per tutelare la vita privata del cittadino di paese terzo non è imposta dal diritto UE, d’altra parte quest’ultimo preclude di procedere all’allontanamento che ne leda il diritto alla vita privata e/o familiare. Come già evidenziato quindi, la protezione complementare a fronte dell’integrazione sociale e lavorativa del cittadino di paese terzo il cui soggiorno risulterebbe altrimenti irregolare si configura come lo strumento giuridico per dare attuazione a un divieto di allontanamento posto (altresì) dal diritto UE. L’approccio sistemico delineato dalla Cassazione è quindi suscettibile di un ulteriore sviluppo volto a integrare anche il divieto di allontanamento posto in materia dal diritto dell’Unione[83].

Si può quindi affermare che la tutela del diritto alla vita privata e/o familiare dello straniero si impone, innanzitutto, in termini di divieto di allontanamento e rimpatrio a fronte del rischio di violazione di tale diritto derivante – non solo dalla CEDU – ma anche dal diritto dell’Unione. Lo strumento che, nell’ordinamento italiano, assicura tale tutela è da rintracciarsi nella protezione complementare, forma di protezione ulteriore rispetto allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, che attua il diritto di asilo garantito dall’art. 10, comma 3, Cost. e garantisce concreta applicazione agli articoli 2 e 3 Cost. Sotto il profilo dei criteri per operare il bilanciamento degli interessi in gioco, come statuito dalla Corte di Cassazione, venuta meno la tipizzazione normativa, essi devono essere ricostruiti dall’interprete alla luce della giurisprudenza di legittimità elaborata in vigenza della protezione umanitaria e della giurisprudenza della Corte EDU, cui occorre aggiungere anche quella, pur ad oggi ancora circoscritta, elaborata dalla Corte di Giustizia UE a partire dalla pronuncia X. 

5. Osservazioni conclusive

L’analisi svolta ha permesso di evidenziare che, anche dopo l’abrogazione della protezione speciale per integrazione sociale da parte del d.l. 20/2023, la vita privata e/o familiare costituita dallo straniero e, in particolare dal richiedente durante la procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, deve trovare tutela nel nostro ordinamento, segnatamente attraverso la protezione complementare.

Come confermato dalla Corte di Cassazione nella sentenza 29593/2025, il diritto alla vita privata e/o familiare dello straniero è infatti ancorato a obblighi internazionali e costituzionali che, promanando da fonti sovraordinate, prescindono da un loro formale riconoscimento ad opera della legislazione ordinaria. Se certamente l’intervento abrogativo apportato dal d.l. 20/2023 è da criticare per aver espunto la specifica disposizione che dava attuazione ai suddetti obblighi, la ricaduta concreta della modifica è sostanzialmente circoscritta all’eliminazione dei criteri sulla base dei quali riconoscere in concreto tutela al diritto alla vita privata e/o familiare dello straniero. Una protezione che, invece, permane immutata nell’an.

La protezione complementare si conferma peraltro essere l’espressione di una perfetta polifonia di fonti, sia sotto il profilo del fondamento della tutela che con riguardo ai criteri sulla base dei quali essa va riconosciuta nel caso concreto.

Si tratta infatti di una forma di protezione geneticamente nazionale, ancorata al diritto costituzionale di asilo, di cui all’art. 10, comma 3 Cost., e ai diritti fondamentali della persona umana sanciti dagli articoli 2 e 3 Cost., che si configura tuttavia come lo strumento necessario per dare attuazione agli obblighi derivanti dal diritto UE e dalla CEDU in materia di divieto di allontanamento. Uno strumento la cui declinazione nel caso concreto si configura, quindi, come il risultato dell’intreccio e dell’integrazione tra una molteplicità di fonti la cui interpretazione richiede al giudice di bilanciare i diversi interessi in gioco con il rigore sopra citato nonché – come magistralmente espresso dalla Corte di Cassazione nella 29593/2025 – «con umanità, perché, quando viene in rilievo la persona umana in situazioni talora di estrema fragilità con la sua fondamentale esigenza di solidarietà, il giudice, nell’interpretare e nel dare applicazione alle disposizioni poste dal legislatore, concorre, nel doveroso rispetto dell’equilibrio tra la forza orientativa della fonte sovraordinata e il vincolo del testo, alla elaborazione di una norma giusta»[84].