La designazione di Paese di origine sicuro con eccezioni personali

1. Premessa

È possibile considerare sicuro un Paese al cui interno determinate categorie di persone non lo sono?

È questo l’interrogativo sollevato dal giudice ordinario nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale che qui si commenta e che è stato rivolto alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Quello dei presupposti e dei limiti entro cui la designazione di un Paese di origine sicuro deve avvenire è un profilo che sta ricevendo particolare attenzione dal dibattito politico e scientifico attuale, investendo anche le corti nazionali ed europee.

La questione si presenta particolarmente complessa dal momento che la provenienza da un Paese designato come sicuro secondo la disciplina nazionale, ricettiva di quella europea, è il presupposto per l’applicazione di procedure più rapide per l’accertamento della istanza di protezione internazionale, la c.d. procedura accelerata alla frontiera. Una procedura in cui non solo le garanzie procedimentali sono notevolmente compresse ma in cui si ammette anche la possibilità di trattenere per tutta la sua durata lo straniero presso apposite strutture nei casi in cui non rilasci il passaporto o presti garanzia finanziaria[1]. In virtù di questo, il nostro ordinamento ha sottoscritto con l’Albania un particolare protocollo, che si approfondirà meglio infra, attraverso il quale accogliere sul territorio albanese, in appositi centri su cui vige giurisdizione italiana, i richiedenti asilo che sono sottoposti a tali procedure[2].

Proprio le restrizioni disposte nei confronti del richiedente asilo interessato da detto procedimento hanno innescato un vero conflitto istituzionale[3] tra il governo italiano, che spinge per l’affermazione di questa procedura, e il giudice ordinario competente per la convalida dei trattenimenti, che invece chiede che siano definiti meglio i presupposti su cui la designazione di Paese di origine sicuro si fonda[4]. In particolare, i giudici rimettenti sostengono che tale designazione non possa ammettere eccezioni, tanto territoriali quanto personali[5].

La sentenza che qui si commenta consente di ricostruire non solo il complicato quadro normativo che fa da cornice a tale questione ma anche le ragioni che stanno alla base del convincimento dei giudici. Ciò anche al fine ulteriore di valutare se effettivamente una designazione con eccezioni personali produca effetti pregiudizievoli rispetto alla tutela dei diritti fondamentali della persona interessata da detta procedura[6]. 

2. Il caso di specie. La mancata convalida del trattenimento e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea

La controversia in esame riguarda un cittadino bangladino che, in ragione della provenienza da un Paese sicuro[7], è stato sottoposto ad una procedura accelerata per l’esame della domanda di protezione internazionale ai sensi dell’art. 28 bis, comma 2, lett. b-bis) del d.lgs. n. 25 del 2008. Conseguentemente, in attuazione del Protocollo tra l’Italia e l’Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, non avendo consegnato il passaporto né prestato idonea garanzia finanziaria, è stato condotto in Albania, presso il centro di Gjader, edificato per ospitare i migranti «sottoposti a procedura di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea»[8].

Il giudice della convalida del trattenimento, a seguito dell’udienza a mezzo di collegamento audiovisivo con il richiedente, ha rilevato che dal racconto dello straniero è emersa una condizione di particolare vulnerabilità, secondo quanto stabilito dall’art.19, comma 2bis, del Testo Unico sull’Immigrazione (D.lgs. 286/1998), quale persona vittima di gravi violenze psicologiche, fisiche o sessuali. Secondo la Corte, tale condizione avrebbe meritato ulteriore approfondimento istruttorio, da svolgersi nell’ambito dell’ordinario procedimento di protezione internazionale, non ritenendosi sufficienti gli elementi emersi in quella sede.

Inoltre, lo stesso giudice ha rilevato che l’applicazione della procedura accelerata determini una evidente compressione dei diritti del richiedente (al di là della sua situazione soggettiva) e, pertanto, ha ritenuto necessario verificarne la legittimità anche in ordine alla effettiva sussistenza dei presupposti giustificativi della medesima procedura.

Sicché, piuttosto che decidere sulla convalida del trattenimento, il giudice competente ha sospeso il giudizio (disponendo la liberazione del trattenuto) e, diversamente, ha sollevato un quesito pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, sottoponendo al giudizio della Corte di Giustizia dell’Unione europea una specifica questione.

Nel dettaglio, la Corte di Appello ha posto il quesito se il diritto dell’Unione europea consenta di designare come sicuro un Paese terzo qualora, al suo interno, vi siano una o più categorie di persone per le quali non siano soddisfatte le condizioni sostanziali di tale designazione. Ciò che intende verificare la Corte rimettente è se nel caso di specie siano soddisfatte le condizioni e i presupposti legali della scelta operata dall’autorità amministrativa competente di disporre il trattenimento del richiedente nell’ambito di una procedura di frontiera.

Va verificato, quindi, secondo la Corte d’Appello, se il Paese di provenienza del richiedente asilo, in questo caso il Bangladesh, possa essere designato come Paese sicuro, secondo le condizioni dettate dal diritto unionale, giustificando l’adozione della procedura accelerata e conseguente trattenimento presso il centro in Albania.

È opinione della Corte, infatti, che il Bangladesh non possa essere ricompreso tra i paesi sicuri dal momento che al suo interno per diverse categorie di persone non sono rispettate le condizioni di sicurezza richieste a livello normativo. È il caso, ad esempio, degli appartenenti alla comunità LGBTQI+, delle vittime di violenza di genere, incluse le mutilazioni genitali femminili, le minoranze etniche e religiose, le persone accusate di crimini di natura politica e per i condannati a morte.

L’impossibilità di ascrivere il Paese di provenienza del richiedente tra quelli sicuri determinerebbe l’illegittimità della procedura e, a cascata, del trattenimento. 

3. La designazione di Paese di origine sicuro: quadro normativo di riferimento

Prima di dedicare specifica attenzione alle ragioni che hanno indotto il giudice a sollevare tale quesito pregiudiziale, appare opportuno ricostruire l’evoluzione del quadro normativo in riferimento alla designazione di Paese di origine sicuro, al fine di comprenderne la sua complessità.

Quello della designazione di un Paese nel novero di quelli sicuri è un profilo che riveste un ruolo cruciale dal momento che rappresenta il presupposto per l’attivazione della procedura accelerata alla frontiera, disciplinata all’art. 28 bis, comma 2, lett. b-bis) del d.lgs. n. 25 del 2008, per il riconoscimento della protezione internazionale[9]. Ne consegue che in assenza di tale condizione si applicano o ripristinano le procedure e i termini ordinari per l’accertamento di tale istanza.

La disicplina in riferimento a tale designazione è di matrice principalmente europea ed ha subito più volte modifiche negli anni, al punto che essa non è apparsa sempre coerente e sufficientemente chiara, specie in relazione ai presupposti e alle condizioni che gli Stati sono tenuti a soddisfare a tali fini. In particolare, il profilo più critico ha riguardato la possibilità di includere uno Stato tra quelli sicuri anche quando alcune parti del suo territorio non lo sono o anche quando uno Stato non è considerato sicuro rispetto a determinate categorie di persone.

La prima disposizione che ha regolato tale istituto è stata la direttiva 2005/85/UE relativa alle procedure per il riconoscimento e per la revoca dello status di rifugiato. Al suo interno, l’art. 30, rubricato “Designazione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine Sicuri”, al par.1, ammetteva la possibilità di designare come sicura anche solo una parte di un Paese, purché fossero soddisfatte le condizioni di cui all’allegato II, annesso a detta direttiva. Secondo tale allegato “un Paese è considerato Paese di origine sicuro se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva 2004/83/CE, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale”. Se ne ricavava, quindi, come regola generale, la possibilità di operare tale designazione anche nei confronti di Paesi che non fossero ritenuti sicuri nella loro interezza.

Il riferimento alle eccezioni personali era previsto al par. 3 che, al solo fine di “mantenere la normativa in vigore al 1° dicembre 2005”, data di vigenza della suddetta direttiva, consentiva agli Stati di “designare a livello nazionale una parte di un Paese sicura o di designare un Paese o parte di esso sicuri per un gruppo determinato di persone in detto Paese”. Sicché, la designazione con eccezioni personali era ammessa ma esclusivamente nei limiti in cui ciò fosse funzionale a conservare una disciplina già esistente e antecedente alla direttiva in questione; diversamente, non era possibile designare ex novo un Paese sicuro con eccezioni personali.

La successiva direttiva 2013/32/UE, attualmente in vigore, ha eliminato qualsiasi riferimento a tali eccezioni, sia territoriali che personali. L’art. 37 sulla “Designazione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine sicuri”, infatti, al par. 1, si limita a riconoscere la possibilità di mantenere in vigore o introdurre una normativa che consenta, a norma dell’allegato I (che replica il contenuto dell’allegato II della precedente direttiva), di designare a livello nazionale paesi di origine sicuri ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale. Tale formulazione, di fatto, consente agli Stati, laddove già prevista, di preservare, da un lato, la disciplina relativa alla designazione con eccezioni territoriali operata a seguito della direttiva 2005/85 ma, dall’altro lato, anche di conservare la designazione di Paese sicuro con eccezioni personali avvenuta ante direttiva 2005/85, laddove questa sia stata a sua volta confermata conformemente alle indicazioni recate della direttiva stessa.

Rispetto all’interpretazione di questa disposizione, seppur limitatamente alla sola eccezione territoriale, è intervenuta recentemente la Corte di giustizia dell’Unione europea, con una pronuncia nella causa C‑406/22 del 4 ottobre 2024. In quella sede, i giudici hanno statuito che l’articolo 37 della direttiva 2013/32/UE deve essere interpretato nel senso che “esso osta a che un Paese terzo possa essere designato come paese di origine sicuro quando talune parti del suo territorio non soddisfano le condizioni enunciate all’allegato I di detta direttiva”. L’allegato I, come visto, dispone che un Paese è considerato di origine sicuro se si può dimostrare che al suo interno non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni di vario genere. Gli avverbi “generalmente” e “costantemente”, in assenza di qualsiasi riferimento a una parte del territorio del paese terzo, sono stati interpretati dal giudice europeo nel senso proprio di riferirsi al territorio nella sua interezza, con la conseguenza dunque che non può ammettersi una designazione con eccezioni territoriali[10].

Sennonché il nostro ordinamento, a seguito di questa pronuncia, ha modificato l’art. 2 bis del d. lgs. n. 25/2008, che a tale designazione si riferisce, eliminando il riferimento alle eccezioni territoriali e mantenendo, invero, solo quello relativo alle eccezioni personali[11].

Punto fermo, comunque, della disciplina rimane attualmente il periodico riesame della situazione nei paesi terzi designati paesi di origine sicuri, notificando alla Commissione i paesi designati come tali e di basare la valutazione su una serie di fonti di informazioni, in particolare quelle fornite da altri Stati membri, dall’EASO, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti[12].

Ciononostante, la regolazione di cui si è appena dato conto e che tiene attualmente impegnato non solo il dibattito scientifico ma anche le corti nazionali ed europee, è destinata a subire una ulteriore modifica nel corso dell’anno. Infatti, dal 12 giugno 2026 entrerà in vigore il nuovo Regolamento europeo 2024/1348 relativo alla procedura comune di protezione internazionale[13] che, abrogando la Direttiva 2013/32/UE, positivizza all’art. 61 la possibilità di designare un paese terzo come paese di origine sicuro a livello sia dell’Unione[14] che nazionale anche con eccezioni per determinate parti del suo territorio o categorie di persone “chiaramente identificabili”.

Sebbene, quindi, ci troveremo dinanzi a una normativa che espressamente ammette la designazione di Paese sicuro con eccezioni territoriali e personali, a parere di chi scrive, non sembra del tutto azzardato sostenere che ciò non sarà sufficiente a dissipare i conflitti attualmente in atto. E ciò anche alla luce del nuovo riferimento normativo a parti e persone “chiaramente identificabili” [15] che, con ogni probabilità, il giudice europeo sarà chiamato ad interpretare[16]. Non è da escludersi, infatti, che il giudice ordinario, competente per la convalida dei trattenimenti, possa individuare in questa nuova espressione il presupposto per nuovi rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia europea, al fine di comprenderne l’ampiezza della portata, continuando in questo modo a frenare l’applicazione della procedura accelerata. 

3.1. La disciplina sulla procedura accelerata alla frontiera per il riconoscimento della protezione internazionale

Nonostante l’evidente stato di incertezza in cui tale designazione avviene, essa costituisce il presupposto, come si anticipava, per l’attivazione di procedure più rapide per l’esame della domanda di protezione internazionale, la c.d. procedura accelerata di frontiera. Tale procedura è stata introdotta nel nostro ordinamento con il d.l. n. 20/2023, ex art. 7 bis, c.1, che ha modificato l’art. 28 bis, comma 2, del d.lgs. n. 25 del 2008, introducendo la lettera b-bis[17]. La novella, quindi, ha consentito l’applicazione di una procedura accelerata nei confronti dello straniero che presenta domanda di protezione internazionale direttamente alla frontiera o nelle zone di transito e che provenga da un Paese designato di origine sicuro secondo quanto disposto dall’art. 2-bis del d.lgs. 25/2008[18].

Al concetto di Paese di origine sicuro si ricollega una presunzione relativa di manifesta infondatezza dell’istanza di protezione, con inversione dell’onere della prova a carico del richiedente in ordine alle condizioni di “non sicurezza” del Paese stesso in relazione alla propria situazione particolare. Sulla base di questi presupposti, quindi, l’organo competente alla valutazione dell’istanza di protezione non deve procedere ad una ulteriore verifica circa lo stato di sicurezza del paese di provenienza del richiedente, in quanto tale condizione si considera appunto presunta, a meno che non sia contestata dello stesso richiedente[19].

Ne consegue che anche l’onere motivazionale del provvedimento di rigetto dell’istanza risulterà essere attenuato, giacché sarà sufficiente fare riferimento all’assenza di gravi motivi personali dedotti dall’istante.

I termini entro i quali decidere sono notevolmente compressi: la Commissione territoriale si pronuncia entro sette giorni dalla ricezione della domanda[20], contro i trenta giorni previsti per la procedura ordinaria[21]. Anche i termini entro i quali proporre ricorso avverso il provvedimento amministrativo di diniego sono ridotti ad un terzo, sette giorni[22] invece degli ordinari trenta[23].

Nell’ambito di detta procedura accelerata consegue poi la possibilità, nei casi in cui il richiedente non consegni il passaporto o non presti idonea garanzia finanziaria[24], di trattenere lo straniero presso apposite strutture per la durata della procedura, e comunque per un periodo massimo di quattro settimane, allo scopo di accertare il suo diritto all’ingresso nel territorio italiano.

Rispetto a questo profilo, l’Italia, il 6 novembre 2023, ha sottoscritto insieme all’Albania un particolare protocollo relativo al rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, successivamente ratificato con la legge n. 14 del 21 febbraio 2024. All’interno del protocollo, all’art. 4, è disposta la facoltà per la parte italiana di realizzare apposite strutture in territorio albanese, gestite e sottoposte alla giurisdizione italiana, presso cui accogliere stranieri sottoposti alle procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana. Il Protocollo rappresenta un unicum nel suo genere dal momento che, per la prima volta, si ammette la possibilità di estendere la giurisdizione e l’applicazione di una legge nazionale (quella italiana) presso uno Stato terzo (quello albanese), peraltro non appartenente all’Unione europea[25].

Tuttavia, il provvedimento del Questore o del Presidente della Commissione territoriale che dispone il trattenimento dev’essere trasmesso entro un massimo di quarantotto ore all’autorità giudiziaria competente per la convalida, che deve provvedere entro le successive quarantotto ore[26]. Nel caso in cui il provvedimento non venga convalidato, come è avvenuto nel caso de qua, il trattenimento presso tali centri non può essere disposto. 

4. Il primo motivo del rinvio pregiudiziale: l’estensione interpretativa del limite alle eccezioni territoriali nell’orientamento tracciato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea

La ricostruzione appena prospettata consente di comprendere maggiormente le ragioni che hanno indotto la Corte a mettere in discussione la designazione operata dal governo nazionale.

Le motivazioni che hanno spinto la Corte ad orientarsi in questo senso e, quindi, a ritenere che un Paese non possa essere designato sicuro con eccezioni personali, sono principalmente due.

In primo luogo, le considerazioni su cui la Corte di appello ha fondato il suo convincimento corrispondono a quelle espresse nella motivazione della sentenza del 4 ottobre 2024 dalla Grande sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea con riferimento alla esclusione per parti del territorio. In quella sede, come si è già accennato, il giudice europeo ha negato la possibilità di designare un Paese sicuro ancorché alcune parti del suo territorio non soddisfino le condizioni sostanziali di tale designazione in quanto, secondo la sua interpretazione, l’articolo 37 della direttiva 2013/32/UE, in combinato disposto con l’allegato I alla direttiva, impone che le condizioni di sicurezza debbano essere assicurate “generalmente” e “costantemente” in tutto il territorio del Paese in esame.

Sulla base di questo orientamento, il giudice a quo ha ritenuto di poter estendere le considerazioni che negano la designazione di un paese sicuro con riferimento alle eccezioni territoriali anche a quelle personali.

Più precisamente, secondo il giudice rimettente, l’espressione «generalmente e costantemente» contenuta nell’allegato I alla direttiva “chiaramente esclude che persecuzioni, torture, pene e trattamenti disumani e degradanti possano riguardare non singoli individui, in via occasionale, ma categorie di persone, a causa delle caratteristiche che accomunano i singoli individui che alla stessa possono ricondursi”.

In altri termini, secondo questa Corte, dal momento che il giudice europeo ha riconosciuto l’impossibilità di designare un Paese come sicuro con eccezioni territoriali, pur in assenza di alcun richiamo a tale eccezione nella disciplina di riferimento, alle medesime conclusioni deve pervenirsi con riguardo alle eccezioni personali.

Sicché, le locuzioni “generalmente” e “costantemente” dovrebbero essere interpretate nel senso che il Paese designato debba essere ritenuto sicuro non solo nella sua interezza ma anche rispetto a tutte le categorie di soggetti.

Rispetto alla fattispecie in esame, come visto, il giudice rimettente ha rilevato che il Bangladesh non può essere considerato un Paese sicuro rispetto al profilo qui in esame giacché al suo interno determinate categorie di persone, come indicano dati oggettivi[27], sono sottoposte a trattamenti discriminatori, disumani e degradanti. Le stesse fonti ministeriali, peraltro, utilizzate per redigere l’elenco aggiornato di Paesi di origine sicuro, indicano che in alcuni paesi, tra cui anche il Bangladesh, per un novero molto ampio di categorie di persone non sussistono adeguate condizioni di sicurezza. È il caso di persone appartenenti alla comunità LGBTQI+, le vittime di violenza di genere, incluse le mutilazioni genitali femminili, le minoranze etniche e religiose, le persone accusate di crimini di natura politica e per i condannati a morte.

Come tale, l’ampiezza delle categorie di persone per le quali non sono rispettati adeguati livelli di sicurezza avrebbe dovuto indurre l’autorità compente alla designazione a ritenere lo Stato, in linea generale, insicuro ed escluderlo dalla designazione ex art. 2-bis del d.lgs. n. 25/2008.

4.1. Il secondo motivo: il rispetto del principio di proporzionalità nell’orientamento tracciato dalla Corte di Cassazione

Tale convincimento troverebbe conferma, secondo il giudice, anche alla luce di una seconda considerazione, sebbene appena accennata nella ordinanza di rinvio.

Al suo interno, infatti, è richiamata anche una ordinanza della Corte di cassazione in cui, pur riconoscendo che la pronuncia della Corte di giustizia sulle eccezioni territoriali non consenta in via automatica ed implicita di estendere le conclusioni a cui è pervenuta anche a quelle personali, sono tracciate importanti indicazioni rispetto ai limiti entro cui la designazione con eccezioni personali dovrebbe avvenire.

La pronuncia a cui si fa riferimento è l’ordinanza della Corte di Cassazione del 30 dicembre 2024 n. 22146[28].

In quella sede, il giudice nazionale ha statuito che le eccezioni personali, “pur potendo ritenersi di per sé compatibili con la nozione di paese di origine sicuro, non sono ammesse a fronte di persecuzioni costanti, endemiche o generalizzate, perché altrimenti sarebbe messo in crisi il requisito del «generalmente», richiesto nell’allegato I della direttiva 2013/32/UE, e sarebbe pregiudicato il valore fondamentale della dignità umana e, con esso, la connotazione dello Stato di origine come Stato di diritto, il quale postula il rispetto delle minoranze nel nucleo irriducibile dei diritti fondamentali della persona”.

Sicché, la Corte di cassazione, ha individuato un nuovo punto di equilibrio rispetto alla possibilità di designare come sicuro un Paese con eccezioni personali, rappresentato da un novero di categorie limitate di persone come potenzialmente esposte a un rischio di persecuzioni o violazioni gravi in detto Paese.

Ammettere il contrario e, vale a dire, riconoscere una designazione di un Paese di origine sicuro in presenza di numerose categorie di persone esposte a rischio persecutorio o di violenza, vorrebbe dire essere di fronte a una designazione fittizia che mette in crisi lo stesso concetto di “Paese sicuro”, entrando in evidente contrasto con i diritti fondamentali che la Costituzione, sia tramite le Carte internazionali alle quali gli artt. 10, 11 e 117 rinviano, sia direttamente, riconosce allo straniero[29].

Pertanto, la Corte di cassazione ha individuato nel principio di proporzionalità[30] il canone attraverso il quale operare una corretta designazione con eccezioni personali dal momento che esso opera “sia come requisito di legittimità costituzionale di ogni legge che preveda limitazioni dei diritti fondamentali della persona, sia come requisito di legittimità di ogni misura amministrativa o giudiziaria che, in attuazione della legge, restringa i diritti di una persona nel singolo caso concreto”[31].

Sicché, anche sulla base di questo orientamento, la Corte di Appello ha ritenuto che l’ampio di novero di categorie a rischio persecutorio in Bangladesh avrebbe dovuto indurre il governo ad escludere tale Stato, piuttosto che includerlo, nel novero dei Paesi di origine sicuri, stante l’inosservanza al canone della proporzionalità. 

5. Riflessioni conclusive anche alla luce della sentenza della CGUE sul caso Alace e Canpelli

L’analisi condotta nel presente commento consente di trarre qualche riflessione conclusiva.

La fattispecie in esame si inserisce in un filone di ordinanze di rinvio pregiudiziale volto ad accertare i presupposti che legittimano la designazione di un Paese come di origine sicuro.

La questione, in particolare, è se un Paese possa essere ascritto tra quelli sicuri anche in presenza di eccezioni personali. Come visto, il giudice rimettente sembra escludere tali ipotesi, in quanto, conformandosi ad orientamenti espressi da altre corti, ritiene che la condizione di sicurezza presso un Paese, ai fini della designazione, debba essere garantita su tutto il suo territorio e rispetto a tutte le categorie di persone, con la conseguenza che non possono ammettersi eccezioni[32].

La questione si presenta particolarmente delicata poiché, come si è tentato di ricostruire, da tale condizione dipende l’attivazione di una procedura accelerata di accertamento della istanza di protezione internazionale in cui, non solo le garanzie procedimentali sono notevolmente ridotte, ma in cui è possibile anche disporre il trattenimento dello straniero per la durata della procedura.

Per queste ragioni si ritiene che il sacrifico delle garanzie procedimentali, unitamente alla limitazione della libertà personale, dovrebbero avvenire su condizioni e presupposti ben definiti sul piano legislativo e soprattutto che non mettano a rischio l’effettività della tutela dei diritti garantiti ai richiedenti asilo[33].

La previsione di una designazione di un Paese di origine sicuro con eccezioni personali, ad avviso di chi scrive, se non disciplinata entro parametri più certi, può generare una erosione dei diritti fondamentali della persona e anche del diritto ad un ricorso effettivo[34].

Se è vero, infatti, che la procedura accelerata si rivolge a cittadini provenienti da Paesi che statisticamente hanno una probabilità molto bassa di vedersi accolta la propria istanza di protezione[35], è altrettanto vero, però, che la previsione di eccezioni personali può generare criticità diverse.

Ad esempio, non è sempre semplice configurare l’appartenenza di una persona a un “determinato gruppo”. Si pensi alle donne vittime di tratta che, tendenzialmente, in sede di colloquio dinanzi le Commissioni territoriali, volto alla valutazione della domanda di protezione internazionale, non riferiscono di essere tali.

In un regime di presunzione relativa di sicurezza, nonostante la giurisprudenza abbia più volto indicato che alla Commissione territoriale spetti un dovere di cooperazione istruttoria[36], può verificarsi che il soggetto competente ad esaminare l’istanza non proceda ad una ulteriore verifica della condizione individuale dell’istante dal momento che quest’ultimo, con ogni probabilità, non solleverà motivi ostativi che caduchino gli effetti della presunzione.

Con la conseguenza paradossale, quindi, che ad un soggetto fragile, a cui dovrebbero applicarsi tutele maggiori, sarà invece eseguita una procedura in cui le garanzie procedimentali risulteranno essere attenuate e ciò per il solo fatto di non essere riusciti ad individuare la “categoria” di appartenenza dell’istante. Senza considerare che il richiedente potrà essere trattenuto, come visto, presso apposite strutture per tutta la durata della procedura, aggravando in questo modo la sua condizione di vulnerabilità.

Il rischio verso cui si può incorrere, quindi, è che la designazione di Paese di origine sicuro con eccezioni personali possa dare origine a un cortocircuito di tutele procedimentali: invece di conferire ab origine allo straniero, in virtù della sua particolare condizione, garanzie procedimentali idonee al suo stato di vulnerabilità rispetto al Paese di provenienza, si applicheranno nei suoi confronti misure inadeguate. Sicché, dovrà essere poi il giudice ad accertare la sussistenza dei presupposti che impongono il ripristino di una procedura che avrebbe dovuto essere paradossalmente ordinaria e che, in quanto tale, avrebbe dovuto trovare applicazione sin dal principio.

Allo stesso modo poi, dalla pronuncia emerge che molto spesso la configurazione di un Paese di origine sicuro avviene in presenza di un novero molto ampio di categorie escluse.

Nel caso in commento, infatti, si è visto che le categorie escluse sono molteplici e riguardano gli appartenenti alla comunità LGBTQI+, delle vittime di violenza di genere, incluse le mutilazioni genitali femminili, le minoranze etniche e religiose, le persone accusate di crimini di natura politica e per i condannati a morte.

L’ampio novero di categorie escluse dalla presunzione relativa di sicurezza dovrebbe indurre a ritenere che le misure di sicurezza apprestate dal Paese considerato sicuro siano in realtà del tutto insufficienti.

Come tale, non sembra azzardato sostenere che l’inclusione di un Paese in cui non sono adottati idonei livelli di sicurezza e di tutela delle minoranze tra quelli di origine sicuri possa indurre lo stesso, in una prospettiva di lungo periodo, ad abbassare i livelli di tutela sinora riconosciuti rispetto ad altre categorie di individui, compromettendo così la tenuta dei diritti fondamentali dell’uomo che, al contrario, uno Stato di diritto è tenuto inderogabilmente ad assicurare.

Rispetto a questi profili, deve osservarsi che la Corte di giustizia dell’Unione europea si è da poco pronunciata su precedenti rinvii pregiudiziali[37], non dissimili da questo in commento.

Nella importantissima sentenza del 1 agosto 2025 sulle cause riunite Alace e Canpelli (C-758/24 e C-759/24)[38], la grande sezione, tra i molteplici profili esaminati, ha di fatto dato ragione ai giudici rimettenti, stabilendo che il quadro normativo europeo osta a che uno Stato membro possa designare come Paese di origine sicuro un Paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali di siffatta designazione, di cui all’art. 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I a tale direttiva[39]. Nondimeno, la Corte ha statuito che spetta al giudice del rinvio verificare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, se la designazione di uno Stato come Paese di origine sicuro soddisfi le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciati all’allegato I a detta direttiva, con riferimento a tutta la popolazione di tale Paese terzo.

Più nel dettaglio, secondo i giudici europei, il riferimento contenuto all’art. 37 della direttiva a «paesi» e «paesi terzi» deve essere interpretato nel senso che tali termini non possono riguardare “soltanto una parte, eventualmente maggioritaria, della popolazione del Paese terzo interessato, ad esclusione di un’altra parte di tale popolazione o di talune categorie di persone”[40].

Al contrario, la designazione di un Paese terzo come Paese di origine sicuro dipende dalla possibilità di dimostrare che non ci sono «generalmente» e «costantemente» persecuzioni, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di una violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. I termini «generalmente» e «costantemente» sono interpretati dal giudice europeo nel senso di «invariabilità» secondo cui, in assenza di qualsiasi riferimento normativo a una parte della popolazione del Paese terzo interessato, le condizioni recate dall’allegato I alla direttiva devono essere rispettate con riferimento a tutta la popolazione del Paese terzo interessato[41]. Sicché la designazione di un Paese di origine sicuro è subordinata alla condizione che il Paese terzo sia, generalmente, sicuro per tutta la sua popolazione e non solo per una parte di essa. E ciò anche coerentemente con l’orientamento espresso nella pronuncia della Corte di giustizia dell’ottobre del 2024, peraltro richiamata nell’ordinanza di rinvio della Corte di appello di Roma, in cui i giudici avevano interpretato tali avverbi nel senso di non poter ammettere eccezioni territoriali.

Ammettere il contrario, secondo i giudici nel caso Alace e Canpelli, potrebbe sortire l’effetto di estendere l’ambito di applicazione di un regime che, in quanto speciale, va interpretato restrittivamente e, quindi, applicato come ipotesi derogatoria a quella ordinaria.

L’approdo a cui è giunta la Corte di giustizia dell’Unione europea non è affatto scontato ma anzi è, per certi versi, inaspettato dal momento che le conclusioni presentate dall’avvocato generale[42] in tale giudizio muovevano in tutt’altro senso. Secondo l’avvocato generale, infatti, il quadro normativo europeo ammette la possibilità di prevedere eccezioni personali purché, nell’ambito discrezionale che il diritto dell’Unione riconosce agli Stati rispetto a tale profilo, sia rispettato il principio di proporzionalità[43]. Tale principio, sempre nella prospettiva offerta dall’AG, impone che il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri ai fini della designazione deve essere esercitato in modo tale da non pregiudicare gli obiettivi generali della direttiva 2013/32 e in particolare a quelli che fanno riferimento al concetto di Paese di origine sicuro e all’efficacia pratica di quest’ultimo[44].

Come tale, lo Stato che opera tale designazione potrebbe prevedere eccezioni purché vigili sul rispetto dei requisiti enunciati all’allegato I alla direttiva 2013/32, specie quello di garantire che “la situazione giuridica e politica del Paese interessato caratterizzi un regime democratico nell’ambito del quale la popolazione gode, in generale, di una protezione duratura contro il rischio di persecuzioni o violazioni gravi”[45].

Come visto, la Corte ha propeso per una interpretazione più “netta”, confermando i suoi precedenti orientamenti e non ammettendo eccezioni, pur nella consapevolezza che il quadro normativo espressamente aprirà alla possibilità di prevedere eccezioni di qualunque tipo.