Il ricorso straordinario a Bolzano

1.È curioso che ai confini opposti della penisola il ricorso straordinario segua regimi del tutto peculiari.

Se, contro gli atti dell’amministrazione siciliana, il rimedio si propone davanti al Presidente della Giunta regionale (e non al Presidente del Consiglio di Stato[1]), nella Provincia autonoma di Bolzano, invece, esso è del tutto escluso per gli atti che, secondo le regole della competenza giurisdizionale[2], sarebbero altrimenti contestabili davanti alla locale sezione del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa.

Queste peculiarità di regime costituiscono un’altra evidenza (tra le molte) capace di giustificare una revisione generale dell’istituto, se non, addirittura, la sua abrogazione.

Ma non è questo il tema di cui ci s’intende occupare in questa occasione[3].

Si consideri, perciò, il ricorso straordinario per quel che è e ci si chieda se sia corretta la decisione della Corte costituzionale[4] che ha reputato inammissibile la questione incidentale sollevata sull’art. 7, co. 3, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, il quale, dando attuazione allo Statuto del Trentino‑Alto Adige, prevede appunto che «nelle materie di competenza della sezione autonoma di Bolzano non è ammesso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica».

La disposizione era stata contestata (anche[5]) in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione, perché, in estrema sintesi, l’ordinanza di remissione dubitava che fosse legittimo escludere per le questioni sudtirolesi un rimedio al quale, invece, è dato accesso nella restante generalità dei casi.

La Corte ha ritenuto che la diversità di regime sia ragionevolmente stabilita, giacché l’art. 7 cit. sarebbe posto a presidio delle minoranze linguistiche presenti nella Provincia e, in particolare, del modo con cui esse ottengono protezione in sede giurisdizionale[6].

Infatti, il ricorso straordinario, se ammesso, sarebbe necessariamente alternativo a un giudizio che, in primo grado, sarebbe deciso da un giudice composto da magistrati «appartenenti per la metà a ciascuno dei gruppi linguistici italiano e tedesco» (art. 7, co. 1, d.P.R. n. 426/1984) e che, in secondo grado, verrebbe valutato dal Consiglio di Stato in composizione integrata da un magistrato appartenente al gruppo linguistico tedesco o ladino (art. 93 dello Statuto).

Poiché, tuttavia, la decisione del ricorso straordinario sarebbe affidata a una sezione consultiva del Consiglio di Stato composta in modo ordinario, le minoranze linguistiche non potrebbero recuperare in quella sede la protezione a loro garantita in sede giurisdizionale.

Né, secondo la Corte, l’argomento potrebbe essere superato osservando che sarebbero pur sempre le stesse parti della lite a sottrarsi volontariamente a un giudice composto in tal modo: quanto al ricorrente, al momento dell’introduzione stessa del ricorso e, quanto alle altre parti necessarie della controversia, quando decidessero di non proporre una tempestiva opposizione (art. 10, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199).

Sia pure senza esplicitarlo, la Corte ritiene, infatti, che la tutela delle minoranze linguistiche sia questione indisponibile, sì che le parti non avrebbero il potere di rinunziarvi.

Se, infatti, il ricorso straordinario fosse consentito, questa tutela verrebbe «a relativizzarsi in funzione di scelte soggettive, anziché essere prescritta in via generale, per impedire (…) che le controversie affidate alla sezione autonoma di Bolzano siano decise da un’autorità diversa»[7].

2.La soluzione non è persuasiva e il più rilevante profilo di critica attiene proprio alla premessa su cui essa si regge.

Vale a dire il considerare che le peculiarità del sistema di giustizia amministrativa applicato nella Provincia troverebbero fondamento esclusivamente nella tutela delle minoranze linguistiche[8].

Secondo un primo profilo di analisi, infatti, se fosse solo una questione di lingua, chi fosse iscritto all’uno o all’altro gruppo[9] dovrebbe essere coerentemente protetto anche al di fuori dei confini provinciali, perché il diritto a difendersi giurisdizionalmente nella lingua di appartenenza finirebbe per essere parte del suo stesso statuto personale.

Ne segue che un cittadino iscritto al gruppo linguistico tedesco, quando dovesse instare un giudizio davanti a un tribunale amministrativo diverso dalla sezione autonoma di Bolzano, avrebbe buon diritto di pretendere che anche questo diverso giudice sia costituito in modo tale da riconoscere protezione alla sua appartenenza linguistica. Ma così non è.

Questa osservazione delimita non di poco l’argomento addotto dalla Corte.

Poiché il diritto alla lingua del processo è protetto solo in modo circoscritto alle questioni sulle quali la sezione autonoma di Bolzano del Tribunale di giustizia amministrativa è competente a decidere, le minoranze linguistiche non trovano protezione in termini assoluti, ma solo in quanto riportate al perimetro della Provincia.

Il che pare evidenziare che non sia la questione delle minoranze linguistiche in sé ad essere dirimente, quanto il fatto che la fattispecie soggetta a sindacato si sia formata in un determinato ambito territoriale, sì da rientrare, appunto, nelle competenze del relativo giudice (art. 13, c.p.a.).

Se, però, si deve parlare non solo di lingua, ma anche di territorio, se ne trae che le peculiarità del sistema giustiziale altoatesino vanno confrontate pure con questo ulteriore fattore e che il sindacato di ragionevolezza sulla norma che non ammette il ricorso straordinario doveva parimenti tenerne conto.

Si opina, così, che, se quest’indagine fosse stata compiuta, forse avrebbero potuto trovare ingresso i rilievi suscitati dall’autorità rimettente[10], diretti a contestare che non vi sarebbe motivo di negare questo rimedio giustiziale.

Qui non sono in gioco, infatti, le concrete modalità di funzionamento dell’apparato giudiziario (come vale per la specifica composizione del T.R.G.A. e della sezione d’appello del Consiglio di Stato), quanto il riconoscimento in generale di un’intera tipologia di tutele[11] e pare difficile sostenere che alcune fattispecie ne debbano essere escluse sulla scorta di un mero criterio di radicamento territoriale.

3.Non è, però, solo questo l’unico aspetto per il quale la sentenza della Corte non è del tutto convincente.

Un altro profilo di critica emerge dal rilievo riferito all’alternatività del rimedio straordinario, che, di per sé, è capace d’impedire che una controversia sia decisa dalla sezione autonoma del Tribunale di giustizia amministrativa, nella cui composizione riposerebbe, ancora una volta, la protezione delle minoranze linguistiche.

Ora, il fatto che il ricorso straordinario sottragga una controversia a un giudice composto in un certo modo è cosa insita allo stesso carattere di alternatività del rimedio. A ben vedere, anche nel resto della Repubblica (dove pure il ricorso straordinario è ammesso), il rimedio si pone in modo alternativo a un sistema giustiziale costituito secondo parametri voluti e determinati dal legislatore, sì da sottrare la controversia alla decisione di questo stesso apparato. Ma nessuno dubita che, in virtù di questo motivo, il ricorso straordinario sia irrazionale o ingiustificato.

Quel che rileva, dunque, non è l’alternatività a un sistema giurisdizionale precostituito, ma l’alternatività rispetto a un sistema giurisdizionale costruito in uno specifico modo, perché differenziato rispetto ai criteri generali di composizione dell’autorità giudicante.

Questo rilievo, però, illumina l’essenza della norma che non ammette il ricorso straordinario nella Provincia.

Escludendo il ricorso straordinario, si esclude, come si è detto, la sua alternatività.

A sua volta, però, escludendo l’alternatività viene a essere protetta in via diretta una sorta di privativa della sezione autonoma del Tribunale di giustizia amministrativa sull’esercizio della potestas iudicandi. Il fatto che l’esclusione del rimedio straordinario sia collegato a tutte le competenze della sezione autonoma del Tribunale riconduce, infatti, il tema alla specifica soggettività di quell’organo giudiziario che, in quelle medesime competenze, s’identifica, sicché sono, in primo luogo, le prerogative di quel medesimo organo l’oggetto a cui intende rendere protezione l’art. 7, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426.

È questo il vero tema che si pone sullo sfondo della questione e su cui forse la Corte avrebbe potuto investigare: perché mai al giudice altoatesino (e, in secondo grado, al Consiglio di Stato nella sua composizione integrata) debba spettare una riserva esclusiva di giurisdizione che, rispetto al ricorso straordinario, non è riconosciuta a nessun altro giudice amministrativo.

In effetti, che la privativa riconosciuta al giudice altoatesino non possa fondarsi solo sulla protezione delle minoranze linguistiche emerge, oltre che sulla base dei rilievi esposti nel precedente paragrafo, anche in ragione della stessa indisponibilità che la Corte vi riferisce.

La tutela delle minoranze linguistiche, invero, non può esprimere un valore assoluto, tale da applicarsi anche a dispetto di chi dovrebbe essere concretamente protetto. Così come vale per il sabato, il processo è fatto per l’uomo e non è l’uomo a essere fatto per il processo.

Si è, perciò, inclini a ritenere che la privativa della sezione autonoma del Tribunale di giustizia amministrativa debba ricondursi a ragioni diverse, latamente autonomistiche. Queste ragioni, non altre, depongono per la riserva di giurisdizione costituita a favore di un giudice che, senza dubbio, è indipendente e terzo, ma che, non di meno, forse non è neppure del tutto neutrale[12].

In effetti, questo rilievo, se fosse condiviso, sarebbe ben più coerentemente adatto a spiegare l’inderogabilità del giudizio amministrativo propriamente detto, purché, naturalmente, si voglia accettare la tesi per cui il processo amministrativo mirerebbe a tutelare anche pubblici interessi e non solo gli interessi delle parti. Preservando la privativa giurisdizionale della sezione autonoma di Tribunale si preserverebbe, così, anche il modo con cui l’autonomia provinciale è tutelata attraverso un sindacato di legittimità che si vuole che sia, a questo punto, inevitabilmente orientato.

Il dato, però, se pure è in grado d’introdurre un argomento di ragionevole giustificazione del perché il rimedio straordinario non sia stato ammesso, per altro verso aprirebbe il fronte ad altro genere di considerazioni e ci si dovrebbe interrogare, a questo punto, sulla tenuta generale di un impianto che prevede una sorta di giustizia amministrativa differenziata, e soprattutto, in qualche modo influenzata dalla peculiare matrice culturale dei giudicanti, senza che sussista la possibilità di sottrarvisi.

Si tratta di considerazioni che, probabilmente, non porterebbero ad affermare l’incostituzionalità del modo con cui la sezione autonoma del Tribunale opera, perché esso trova pur sempre fonte, in modo diretto, in previsioni che sono esse stesse di forza e valore costituzionali (artt. 90 e 91 dello Statuto regionale). Non di meno, sarebbero giustificazioni forse non facilmente comprensibili sul piano sostanziale e, come tali, da avanzare con assennata prudenza.

Si comprende, così, il motivo per cui la Corte si sia astenuta dall’affrontare questo genere di rilievi e abbia preferito mantenersi sul più innocuo tema della protezione delle minoranze linguistiche.

Si potrebbe, in ogni caso, superare il problema e ammettere il ricorso straordinario, senza che la sua alternatività possa compromettere la peculiare posizione di autonomia della Provincia, quale si esprime anche nel modo di rendere giustizia contro gli atti dell’autorità amministrativa?

Forse sì, ma non è una soluzione che poteva essere indicata dalla Corte, a pena di avventurarsi in una pronuncia additiva non strettamente a rime obbligate[13].

A parere di chi scrive, essa sarebbe quella di prevedere che la sezione consultiva del Consiglio di Stato, incaricata di rendere il parere sul ricorso straordinario, debba essere integrata, essa pure, da un magistrato di lingua tedesca o ladina di designazione provinciale, come attualmente vale per la sesta sezione giurisdizionale, a cui è affidato il compito di decidere gli appelli contro le decisioni del T.R.G.A. – sezione di Bolzano.

In tal modo verrebbero a essere superate le ragioni della privativa riferita al giudice di primo grado, rimanendo sostanzialmente equiparato il modo con cui il parere consultivo esaminerebbe la questione rispetto a quello con cui il giudice d’appello attualmente esamina i gravami contro le sentenze altoatesine di prime cure.

Anche questa, però, è una soluzione non priva di controindicazioni, soprattutto di carattere finanziario. Cosicché si comprende perché essa non sia stata finora prospettata.