Ancora sulla tutela legale delle forze di polizia, delle forze armate e dei vigili del fuoco

1. La recente tutela legale negli artt. 22 e 23 d.l. 48/2025: un “riassunto delle puntate precedenti” e l’estensione della disciplina con l’art. 14 d.l. 23/2026

Il d.l. Sicurezza 48/2025, convertito in legge 9 giugno 2025, n. 80, aveva introdotto un peculiare intervento in materia di assistenza legale ai membri delle Forze di Polizia, delle Forze Armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco sottoposti a procedimento penale come indagati o imputati per fatti inerenti al servizio[1]. Al riguardo, autorevole dottrina ha osservato che uno degli obiettivi del decreto era stato quello di garantire l’autorità posta a presidio della sicurezza al fine di rafforzarne il ruolo, dal momento che ufficiali ed agenti sono chiamati ad accertare la violazione delle norme[2].

Attraverso il menzionato intervento, in particolare, era stato introdotto, con gli artt. 22 e 23 d.l. 48/2025[3], un cospicuo innalzamento del tetto di copertura delle spese legali fino a un massimo di diecimila euro per ciascuna fase del procedimento – compatibilmente con le disponibilità di bilancio dell’amministrazione – a favore del soggetto appartenente alle categorie richiamate, con estensione del beneficio anche al coniuge, al convivente di fatto e ai figli superstiti del dipendente deceduto[4]. Il beneficio vale nel caso in cui tali soggetti decidano di farsi assistere da un professionista di fiducia[5]. Lo Stato può comunque rivalersi sul beneficiario della tutela se, al termine del procedimento, sia accertata la sua responsabilità – come agente, ufficiale o dipendente delle forze armate – a titolo di dolo.

Ebbene, a distanza di un anno, il d.l. Sicurezza 23/2026 agisce nuovamente su questa norma, non tanto introducendone nuovi profili, quanto estendendone il campo di applicazione al contesto dell’“annotazione preliminare”: istituto, quest’ultimo, che rappresenta una delle principali novità in materia processuale penale previste, al contempo, dallo stesso decreto sicurezza[6]. Il rilievo della norma merita una prima riflessione sui contenuti della disciplina di cui all’art. 12 che regola detta annotazione, rinviando ad analisi più dettagliate per l’approfondimento dei suoi numerosi profili sistematici, teorici e applicativi.

Si tratta della nuova forma di iscrizione di una specifica tipologia di notizie di reato. L’art. 12 del decreto, in particolare, prevedendo l’introduzione di un nuovo comma 1-bis.1 all’art. 335 c.p.p., dispone che, quando “appare evidente” che il fatto sia stato compiuto in presenza di una causa di giustificazione, il pubblico ministero procede all’annotazione preliminare, in separato modello, del nome della persona cui è attribuito il fatto medesimo.

L’annotazione preliminare, dunque, apre un autonomo canale per procedere contro specifiche notizie di reato, con una modalità che sembra improntata all’efficientismo. L’intento sotteso pare essere quello di isolare questa categoria di notizie di reato, evitando di convogliarle nel “calderone” con tutte le altre, per sottoporle ad un rapido esame, orientato a confermare se l’evidente sussistenza di cause di giustificazione sia effettiva; e, dunque, altrettanto rapidamente, se sia il caso di avanzare una conseguente richiesta di archiviazione. Recita, infatti, l’art. 12 co. 2 del decreto – introducendo un nuovo art. 335-quinquies al codice di procedura penale, rubricato “Attività di indagine in presenza di cause di giustificazione” – che «[…] quando non è necessario procedere al compimento di ulteriori accertamenti, il pubblico ministero assume le proprie determinazioni in ordine alla richiesta di archiviazione senza ritardo e comunque entro trenta giorni dall’annotazione preliminare ai sensi dell’articolo 335, comma 1-bis». Invece, qualora sia necessario compiere ulteriori accertamenti, il pubblico ministero provvede entro centoventi giorni dall’annotazione preliminare[7].

Si tratta, dunque, di un binario procedurale improntato alla speditezza ed evidentemente teso ad una maggior tutela dal processo a favore delle forze dell’ordine: nella dimensione mediatica, per questo motivo, si è parlato ampiamente di scudo penale[8]. 

2. Riflessioni su diritto di difesa e principio di uguaglianza, tra il vecchio e il nuovo

Dunque, con l’art. 14 d.l. 23/2026, la tutela legale introdotta con il d.l. 48/2025 viene estesa anche ai procedimenti penali che siano originati da una notizia di reato non iscritta nel registro ordinario ma in forma di annotazione preliminare. La norma, che amplia l’ambito di operatività di un intervento comunque molto recente, si presta a fornire nuovi stimoli di riflessione sul diritto di difesa e sul principio di uguaglianza in relazione alle categorie menzionate.

Come anticipato, il discorso si inquadra nel più ampio tema della tutela legale delle forze di sicurezza: del resto, era questa la ratio della novità del 2025[9]. Dal momento che il decreto del 2026 agisce estendendo il campo applicativo degli artt. 22 e 23 d.l. 48/2025, la ratio di queste disposizioni si estende anche all’art. 14 d.l. 23/2026 – apparendo, dunque, confermata e potenziata. Pertanto, la riflessione che si può portare avanti sui due interventi è organica, perché vertente sulla medesima questione.

Occorre preliminarmente ricondurre questo intervento del legislatore – id est, in tal caso, del Governo – ad un’intenzionalità di tutela più ampia: non solo a favore dei soggetti menzionati – forze di polizia, corpo nazionale dei vigili del fuoco e forze armate – ma, in generale, del pubblico dipendente che agisca nello svolgimento delle proprie funzioni[10].

È oggetto di costante giurisprudenza – costituzionale, di legittimità e amministrativa[11] – l’assunto in forza del quale una tutela maggiormente favorevole di questa categoria, che si estrinsechi nel riconoscimento di un supporto economico per sostenere le spese di eventuali procedimenti penali, civili e amministrativi per fatti connessi al servizio svolto, sia giustificata dalla natura dell’attività prestata e dai rischi insiti. Si vuole evitare, in particolare, che coloro che svolgono una pubblica funzione siano gravati dalla preoccupazione delle conseguenze giudiziarie che possano eventualmente sorgere dallo svolgimento del loro servizio[12].

La sensibilità verso questo ambito, dunque, giustificherebbe il trattamento differenziato riconosciuto in capo ai pubblici dipendenti. Tanto che, con la sentenza n. 189 del 2020, la Corte Costituzionale ha escluso la sussistenza di profili di incompatibilità della disciplina rispetto all’art. 3 Cost., dal momento che questo beneficio economico “si inserisce nel quadro di un complessivo apparato normativo volto a evitare che il pubblico dipendente possa subire condizionamenti in ragione delle conseguenze economiche di un procedimento giudiziario, anche laddove esso si concluda senza l’accertamento di responsabilità”.

Pur a fronte di questo quadro generale e delle ragioni che si collocano a fondamento, tuttavia, il beneficio che viene riservato alle forze di polizia, al corpo nazionale dei vigili del fuoco e alle forze armate è evidentemente cospicuo: anzi, spicca ad una prima lettura per la corposità del suo ammontare. E, probabilmente, non si tratta di un elemento di dettaglio che giustifichi l’omissione di una riflessione sul tema.

Le cifre individuate dal d.l. 48/2025 – e confermate, di fatto, con il d.l. 23/2026 – ammontano, come anticipato, ad un massimo di diecimila euro per ciascuna fase. Chiaramente, non si tratta di somme automaticamente corrisposte in ogni caso in cui gli interessati siano sottoposti a procedimento e per il loro intero ammontare. Infatti, la copertura delle spese, per quanto pensate per permettere il pagamento del professionista di fiducia, dev’essere corredata da un momento di verifica di quanto effettivamente speso, per evitare l’arricchimento indebito e saldare l’eventuale eccedenza. Inoltre, sono necessarie alcune condizioni.

Innanzitutto, l’erogazione del sostegno economico è subordinata alla disponibilità di bilancio dell’amministrazione di appartenenza. Inoltre, quest’ultima può rivalersi sul beneficiario se, al termine del procedimento, è accertata la responsabilità dell’ufficiale o agente a titolo di dolo. Inoltre, occorre una connessione oggettiva fra il corretto espletamento dei doveri d’ufficio e la condotta contestata: dunque, una coerenza tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto[13].

L’art. 14 del decreto del 2026 interviene, come detto, nel senso di estendere il beneficio anche ai procedimenti che abbiano ad oggetto notizie di reato da registrarsi con annotazione preliminare. Ora, se consideriamo che il d.l. 48/2025 agisce in modo esteso, riconoscendo la tutela legale anche in occasione di provvedimenti conclusivi del procedimento diversi dall’assoluzione piena[14], l’estensione operata dal d.l. 23/2026 potrebbe innestarsi proprio in questo solco maggiormente favorevole al dipendente.

La coerenza degli interventi con il quadro più ampio di riferimento appare evidente. Eppure, il tema stimola comunque alcune considerazioni, specialmente alla luce degli artt. 3 e 24 Cost.

L’erogazione di sostegni economici, da parte dello Stato, per sostenere la difesa tecnica nel processo penale è fuori da ogni dubbio da accogliersi favorevolmente: altro non è, infatti, che uno strumento concreto predisposto dall’apparato statale per garantire concreta ed effettiva implementazione del diritto di difesa, sancito dall’art. 24 Cost. Nell’ambito di questo tema, ad esempio, è automatico il richiamo al limitrofo istituto del patrocinio a spese dello Stato, pur rispondendo, quest’ultimo, ad altro tipo di necessità – cioè quello di garantire la difesa tecnica ai non abbienti[15]. Fin qui, nulla quaestio.

Ciò che, invece, solleva dubbi è il quantum di tale beneficio[16]. Tali dubbi possono essere racchiusi in alcune domande.

In primo luogo, ci si chiede se la misura accordata sia utile per raggiungere lo scopo prefissato, cioè la tutela legale di questa categoria di dipendenti pubblici: si può rispondere affermativamente con relativa certezza, perché, di certo, si tratta di un ammontare che consente di sostenere i costi della difesa tecnica.

In secondo luogo, ci si può chiedere se la misura di supporto economico sia proporzionale al medesimo scopo: anche in questo caso, se si richiamano le considerazioni già svolte sulla ratio della tutela legale a favore dei pubblici dipendenti, si può rispondere affermativamente.

Tuttavia, ci si chiede anche: ponendo a confronto il beneficio in questione con altri che siano predisposti dallo Stato a favore di altri soggetti e per il medesimo scopo – cioè sostenere la difesa tecnica – è possibile giungere ad un “giudizio di uguaglianza” positivo, non tanto formale ma sostanziale?

Non è possibile rispondere affermativamente con altrettanta fermezza a questa domanda. La riflessione sorge a partire da una – seppur breve – comparazione proprio con il patrocinio a spese dello Stato.

Nel 2021, la Corte Costituzionale è stata investita del compito di decidere sulla compatibilità costituzionale di un automatismo legislativo previsto in materia a favore delle vittime dei reati del c.d. codice rosso, in forza del quale queste ultime hanno diritto ad essere ammesse al patrocinio a spese dello Stato a prescindere dai requisiti reddituali previsti dall’art. 76 d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, come previsto dal comma 4-ter della stessa norma[17]. Nella sentenza n. 1 del 2021, la previsione era stata giudicata compatibile con l’art. 3 Cost., sostenendo che la disparità tra questa categoria di persone offese e quelle di altri reati è giustificata da una precisa ratio: tutelare le vittime vulnerabili incentivandole ad attivare la tutela giurisdizionale.

L’intento di prevedere trattamenti giuridici differenziati in situazioni differenti – in una prospettiva di uguaglianza sostanziale – traspare da questa decisione della Consulta, e sembra riecheggiare nella sentenza della Corte Costituzionale n. 189 del 2020, in relazione ai dipendenti pubblici. Pertanto, i dubbi sulla compatibilità degli artt. 22 e 23 d.l. 48/2025 e delle modifiche apportate dal d.l. 23/2026 con l’art. 3 Cost., sembrano essere destinati a dissolversi.

Eppure, la spiccata tensione del Governo verso la tutela delle forze di sicurezza – e, dunque, per la sicurezza stessa, nonché per il mantenimento dell’ordine pubblico – emerge con evidenza dai profili pratici del beneficio, che non sono un elemento di dettaglio. Innanzitutto, per il suo ammontare: se si considerano i procedimenti per notizie di reato soggette ad annotazione preliminare, e se si pensa ad un caso ipotetico in cui non siano necessari ulteriori approfondimenti delle cause di giustificazione che “appaiono evidenti”, significa che questo beneficio può essere concesso per una fase potenzialmente destinata a chiudersi con un’archiviazione entro trenta giorni dall’annotazione.

Si tratta di cifre che un difensore che opera in patrocinio a spese dello Stato non riuscirebbe comunque a percepire grazie alle liquidazioni[18]. L’importo liquidabile al difensore viene individuato tenendo conto dei valori medi, secondo quanto disposto dall’art. 82 d.p.r. 115/2002, e in applicazione di una riduzione ex lege (art. 106-bis d.p.r. 115/2002) di un terzo sull’importo calcolato, nell’ottica di contenimento dei costi per la spesa pubblica, a fronte dell’estensione dell’operatività del beneficio[19].

Non solo. La tutela legale di cui ai d.l. Sicurezza 2025 e 2026 presuppone che il dipendente pubblico abbia esercitato il proprio diritto a scegliere il proprio difensore di fiducia. Eppure, come messo in luce dalla dottrina, il patrocinio a spese dello Stato sconta dei limiti da questo punto di vista: la persona ammessa al beneficio, infatti, può scegliere non più di un difensore – perché il diritto di scelta dell’avvocato deve essere contemperato con le esigenze finanziarie dello Stato – e tale difensore deve essere iscritto a specifiche liste, per garantire che sia in possesso di adeguata e specifica professionalità[20].

3. Conclusioni

La “questione sicurezza” è una questione politica[21]. Un tema che ciascun Governo – e lo schieramento politico che lo compone, quantomeno per la maggioranza – sceglie attivamente di affrontare con certi strumenti piuttosto che con altri, in risposta al crescente bisogno di sicurezza espresso dalla società[22]. L’irrobustimento delle forze di polizia è uno degli strumenti adottati dal potere esecutivo attuale per gestire proprio la questione della sicurezza[23].

Il beneficio della tutela legale assume la veste di mezzo concreto per rafforzare la funzione di coloro i quali sono preposti, nell’esercizio della loro funzione, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. La previsione presenta profili di armonia con l’assetto ordinamentale, ma anche profili critici, soprattutto alla luce del principio di uguaglianza.

Infatti, da un lato, si tratta di una misura coerente con il diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost. e tesa a garantire a chi eserciti una funzione pubblica ed esposta a rischi strutturali – ad esempio, agire in situazioni di emergenza – di non soffrire delle ricadute economiche di eventuali vicende giudiziarie per fatti connessi al servizio, e, quindi, di non dover agire sotto la pressione psicologica di questa spada di Damocle.

Senza dimenticare, peraltro, che la tutela legale per il soggetto che risulti poi assolto in un procedimento è da considerarsi un principio di civiltà. Come osserva la dottrina in relazione al tema della rifusione delle spese processuali dell’assolto, chi sia risultato innocente in esito ad un procedimento penale si colloca in una posizione molto vicina a quella della vittima in senso vero e proprio: ha, infatti, subito un danno – per quanto derivante da attività giudiziaria svolta lecitamente – e condivide con quest’ultima un bisogno di riconoscimento della propria condizione, nonché di riparazione[24].

Dall’altra parte, dubbi di coerenza con l’assetto ordinamentale emergono rispetto agli aspetti concreti del beneficio, in particolare al suo ammontare. Se, per un verso, ciò può essere considerato diretta espressione della fiducia che il Governo ripone nelle forze di polizia al fine di garantire sicurezza e ordine pubblico, nonché del suo proposito di rafforzarne il ruolo, dall’altra parte sembrano essere ignorate le esigenze di contemperamento del diritto di difesa con la corretta gestione delle risorse pubbliche e del risparmio: esigenze che, invece, vengono invocate in relazione al patrocinio a spese dello Stato riconosciuto a favore dei soggetti non abbienti e delle vittime vulnerabili. Con un fumus di disparità e dubbi di compatibilità con l’art. 3 Cost. che è possibile intravedere.

Piuttosto, l’unico bilanciamento che pare essere stato effettuato, nel caso di specie, è quello tra l’esigenza di risparmio pubblico – espressa dalla clausola di salvezza “compatibilmente con le disponibilità di bilancio dell’amministrazione di appartenenza” – e quella della sicurezza. E, con tutta evidenza, pare che quest’ultima abbia avuto la meglio.